근로연계복지제도는 복지 수급자의 취업 및 탈수급을 촉진하기 위해 근로인센티브와 적극적 노동시장 정책을 결합시키는 것을 골자로 한다. 이러한 관점에서 보면, 자활사업은 기초생활보장제도 수급자 대상 취업촉진사업으로서 근로연계복지제도의 한 축을 이룬다. 그러나 자활사업에서 소득보장과 근로인센티브, 그리고 취업지원정책이 유기적으로 결합되어 있지 많기 때문에 자활사업은 근로연계복지제도의 불완전한 형태이다. 이는 자활사업이 기초생활보장제도를 통해 성장할 수 있었지만, 그 안에 갇혀 본래의 목적을 달성할 수 없었음을 의미한다. 근로연계복지제도로 변신한 자활사업이 제도화초기 국면에서 경험했던 문제를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 정부주도의 근로연계복지정책은 자활사업에 진정한 의미의 새로운 실험을 하기 힘들게 만들었다. 국민기초생활보장법이 갖는 기본적 한계와 정부의 각종 지침은 자활사업이 갖는 중요한 힘의 원천인 자발성과 헌신을 약화시켰다. 자활사업은 새로운 사회적 경제 원칙에 기초한 일자리 창출사업이라는 점에서 기존 복지제도 하에서는 전례를 찾아보기 힘든 것이었다.
즉 정해진 지침에 따라 재정지원을 하는 복지제도와 달리, 지원금의 활용방식 등에 있어 사업실시기관의 자율성이 매우 중요했던 것이다. 그러나 정부지원금은 자율성을 약화시켰다. 그럼에도 자활사업은 다른 어떤 복지사업보다 비판성이 강했던 사업이었다. 지난 수십 년 간 각종복지기관이 보였던 정부에 대한 순응적 태도와 비교할 때, 자활 후견기관은 정부의 보조금을 받는 민간단체로서 정부의 결정에 대해 강하게 비판했던 매우 보기 드문 경우였다. 이런 태도는 자활후견기관이 상당 부분 과거의 시민운동 및 빈민운동의 비판적 전통을 계승하고 있었음을 반증한다.
둘째, 제도화 초기 국면에서 자활사업이 직면했던 또 다른 문제는 이 사업에 참여하는 근로 빈곤층의 전혀 다른 특성이었다.
기존의 생산공동체 운동이나 시범사업기 자활사업이 지역 저소득층 실직자의 자발적 참여에 기반하고 있었다면, 제도화 이후의 자활사업에는 비자발적인 사유로 자활사업을 선택하게 된 참여자가 절대 다수를 차지하였다.
마음의 준비를 하지 못한 상태로 정부의 제도적 강제에 따라 자활사업에 참여할 사람들과 자활근로 및 공동체 창업을 준비해야 하는 새로운 상황에 처하게 된 것이다. 그러나 자활 후견기관들은 이들과 더불어 일하는 과정을 통해 이
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