해피레포트 - [환경] 환경규제

카테고리 : 레포트 > 자연과학계열 파일이름 :13환경법규제.hwp 문서분량 : 21 page 등록인 : skdudwhdtjr 문서뷰어 : 한글뷰어프로그램 등록/수정일 : 09.02.06 / 09.02.06 구매평가 : 다운로드수 : 4 판매가격 : 2,000 원

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본문일부/목차
목 차 I. 서론 1. 환경법과 환경규제 Ⅱ. 본론 1. 환경법과 환경규제수단 (1) 환경계획 (2) 환경기준 (3) 환경영향평가 (4) Command-and-Control에 의한 배출규제 2. 환경규제의 실패 3. 환경규제의 법적 모델 4. 환경문제의 해결수단으로서 환경법의 적정성 (1) 환경입법의 문제 (2) 환경행정조직 (3) 환경법상 규제수단 (4) 환경에 대한 법적 규제의 복잡세분화 (5) 환경법의 실효성 - 집행결함(Vollzugsdefizit) (6) 환경법의 비공식적 회피 (7) 환경법과 효과적인 권리구제 5. 미국의 환경관련 법제 (1) 청정 대기법 (2) 긴급대처계획 및 지역주민의 알 권리에 관한법 6. 국내-외 환경 관련 판례 III. 요약 및 결론 *참고 문헌 I. 서론 1. 환경법과 환경규제 법은 환경문제를 해결하기 위한 주된 공식적 수단이다. 그러나 법은 과연 환경문제를 얼마나 효과적으로 해결하고 있는가. 이러한 의문은 법이 현실적으로 환경문제를 얼마나 잘 태클하고 있는가, 나아가 법이 환경문제를 성공적으로 해결하기 위해서는 어떠한 전제조건이 충족되어야 하는가, 등과 같은 환경법의 존재이유와 현실적 기능 및 한계, 환경법정책의 대안 또는 방향모색에 관한 물음들로 직결된다. 현행환경법은 실로 방대한 규모와 체재를 갖추고 있다. 물론 이것은 위와 같은 견지에서 우리나라의 환경상태가 양호하거나 환경보호의 법체계가 잘 완비되어 있다는 사실을 말해주는 것이라고는 볼 수 없다. 그러나 우리나라 환경법이 환경권을 기본권의 하나로 보장하고 있는 헌법규정과 함께 방대한 개별법규정들을 갖춘 방대한 법 영역으로 발전해 온 것은 부인할 수 없는 사실이다. 그러나 환경법은 규제실패가 가장 빈번히 나타나는 분야이기도 하다. 규제실패는 모든 법 분야에서 일반적으로 나타나는 현상이기는 하지만, 환경법에서는 그 역동성, 정책의존성, 전문기술성 등으로 인하여 더욱 더 현저히 발생하는 경향을 띈다. 이러한 관점에서 환경법상의 환경규제 수단들을 살펴본 후, 환경규제실패의 원인과 대책을 모색해 보기로 한다. Ⅱ. 본론 1. 환경법과 환경규제수단 환경보호를 위해 사용되는 법적 수단은 극히 다양하다. 그것은 비단 인-허가나 하명 등 전형적인 행정법적 조치들 뿐만 아니라 경제적 인센티브에 의한 방법, 비공식적 협상이나 권고, 캠페인, 환경관련 예술-문화행사의 개최-지원 등과 같이 다양하고 또 복합적 성격을 띤 조치들을 포함한다. 현행환경법이 고려하고 있는 법적 수단들 중에서 중요한 것만을 소개해 보면 다음과 같다. (1) 환경계획 환경계획은 환경보전을 위한 가장 기본적인 수단으로 활용되고 있다. 현행법상 그러한 예로는 종합적 환경보전계획, 영향권별 환경관리계획이나 각각의 보호대상에 대한 분야별 환경보전관계법에 의한 환경관리계획, 나아가 국토이용계획-도시계획 등과 같은 종합계획 또는 전체공간계획을 들 수 있다. 그 밖에도 산림계획이나 하천정비기본계획 등과 같은 다른 부문계획의 일부로 환경보전이 추진되는 경우도 있다. 환경정책기본법은 제12조 제1항에서 환경부장관에게 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경보전위원회의 심의를 거쳐 매10년마다 정부의 환경보전을 위한 장기종합계획(장기계획)을 수립하도록 의무화하고 있다. (2) 환경기준 일반적으로 환경기준(Standards of Environmental Quality)이란 쾌적한 환경을 보전하고 사람의 건강을 보호하기 위하여 요구되는 환경조건을 수치화한 것으로서, 일반적으로 ‘유지되어야 할 환경상의 조건에 관한 기준’을 말한다. 환경정책기본법이 일본의 공해대책기본법과 마찬가지로 과거 환경행정의 기본이 되었던 배출허용기준 중심의 접근방법을 지양하여 환경기준을 도입한 것은 농도규제를 중심으로 했던 종래의 공해대책이 발생원의 규모-수의 증가에 따라 오염의 총량이 오히려 확대되는 집적현상을 막을 수 없었다는 반성을 바탕으로 환경행정의 전향적 발전을 지향하기 위한 것이다. ｢환경정책의 잣대｣인 환경기준은 대통령령으로 정하도록 되어 있다(§ 10 ②). 이에 따라 환경정책기본법 시행령 제2조는 법 제10조 제2항의 규정에 의한 환경기준을 정하고 있다. 법형식상 대통령령으로 정하도록 되어 있는 이상, 환경기준은 행정청에 대한 관계에서 뿐만 아니라 국민-사업자에 대한 관계에서도 일단 법적 구속력을 가지는 것은 당연하며, 따라서 일본에서와 같은 환경기준고시의 법적 성질을 둘러싼 논쟁의 여지는 없다. 서울특별시장-광역시장 또는 도지사는 지역 환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 환경부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 별도의 환경기준을 설정할 수 있는데, 이 경우 환경정책기본법 제10조 제2항에 의한 환경기준은 전국적 최저기준일 뿐 지방자치단체가 그 지역 환경의 여건에 따라 보다 엄격한 기준을 정하는 것을 막는 것은 아니라고 이해된다. 환경부 역시 그러한 견지에 서있고, 시-도들도 지역적 특성을 고려하여 전국기준보다 더 엄격한 환경기준을 설정하려고 시도하고 있다. (3) 환경영향평가 환경영향평가제도(Environmental Impact Assessment: EIA)는 환경에 영향을 미칠 수 있는 개발계획을 수립하거나 개발 사업을 추진함에 있어 그 사업이 환경에 미칠 영향을 미리 예측-평가하여 저지하거나 완화시킬 수 있는 방안을 강구하기 위한 제도이다. 이것은 1969년 미국의 ｢국가환경정책법｣(National Environmental Policy Act: NEPA)을 효시로 각국에 도입된 제도로서, 사전배려의 원칙 또는 예방의 원칙(precautionary doctrine)에 의거하여 지속가능한 개발의 요구를 구현하려는 매우 효과적인 환경정책수단의 하나이다. 환경법제도가 아무리 잘 정비되어 있어도 환경 침해적 영향을 미치는 요인들을 사전에 파악하여 통제할 수 있는 방법이 마련되지 않으면 결국 실효적 환경보전을 가져오기보다는 불필요한 시간과 노력의 낭비를 초래할 뿐이다. (4) Command-and-Control에 의한 배출규제 1) 인-허가제 환경규제수단 중에서 가장 강력하고 또 중심적인 것이 인-허가제이다. 이것은 다시 일정한 행위의 법령위배여부를 사전에 심사하여 문제가 없을 때 이를 허용하는 경우인 ‘예방적 금지’)와 반대로 사회적으로 유해하거나 바람직하지 못한 행위를 일반적으로 억제하기 위하여 금지하고 다만 예외적인 경우에만 그 금지를 해제하는 경우인 ‘억제적 금지’로 나뉜다. 전자와는 달리 억제적 금지의 경우에는 그 허용여부가 관계행정청의 재량에 맡겨져 있다는 데 특징이 있다. 대기환경보전법 및 수질환경보전법 제10조 제1항, 소음-진동규제법 제9조 등에 의한 환경보전관계법상의 배출시설의 설치-변경허가제는 일종의 예방적 규제허가의 성질을 갖는데 비하여, 산림법 제18조 제1항에 의한 보전임지의 타용도로의 전용허가나 제90조 이하에 의한 입목벌채허가-채석허가 등은 이러한 억제적 금지를 전제로 한 허가의 예라 할 수 있다. 1995년 12월 29일의 수질환경보전법과 대기환경보전법 개정법은 각각 제10조에서 “배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경부장관의 허가를 받거나, 환경부장관에게 신고하여야 한다.”고 규정함으로써 종래 환경법상 배출규제의 양대 축을 이루는 배출시설허가제를 크게 후퇴시켰다. 2) 명령적 규제 환경행정은 위와 같은 인-허가제 외에도 일정한 작위-부작위-수인 등의 의무를 부과하는 명령적 행위를 통해서도 수행된다. 예컨대 사업자에게 배출시설에서 배출되는 오염원이 배출허용기준에 적합하도록 배출시설 및 방지시설을 정상운영 할 의무를 부과하고 있는 소음-진동규제법(§ 14 ①), 수질환경보전법(§ 15 ①), 대기환경보전법(§ 15 ①) 등은 환경부장관으로 하여금 배출허용기준을 초과할 경우 일정한 방지시설의 개선-대체 기타 필요한 조치, 즉 개선명령을 발할 수 있도록 하고 있는데(소음-진동규제법 § 15; 수질환경보전법 § 16 ①, § 37; 대기환경보전법 § 16 ①; § 38) 이들 배출규제조치는 배출허용기준의 준수를 확보하기 위한 침익적 처분으로서 개별 관계법에 의하여 수권되어 있다. 3) 행정제재적 명령-조치 앞에서 본 배출규제조치들은 다시 행정제재수단에 의하여 그 이행이 확보되고 있다. 가령 대기환경보전법과 수질환경보전법이 환경보전을 위한 각종 규제명령위반에 대하여 조업정지명령(§ 17)-시설이전명령(§ 18)-허가취소(§ 20)-위법시설에 대한 폐쇄조치(§ 21) 등 제재적 행정처분을 결부시킴으로써 그 명령에 따른 의무이행을 확보하려는 것이 그 예이다. 한편 배출규제에 따른 행정제재를 할 때에는 미리 처분의 상대방에게 청문 등 의견진술의 기회를 주어야 하는 경우가 적지 않다. 예컨대 대기환경보전법(§ 52), 수질환경보전법(§ 53) 등이 규정하는 바와 같이 환경부장관 또는 시-도지사는 조업정지명령-시설이전명령-허가취소-폐쇄조치-영업정지 등에 관한 처분을 하고자 하는 경우에는 총리령이 정하는 바에 의하여 청문을 실시하여야 한다. 이는 불이익처분의 상대방의 이익을 고려하기 위한 절차적 보장의 결과이다. 4) 배출부과금 배출부과금제도(emission charge or effluent charges)란 일반적으로 오염물질배출량이나 잔류량에 대하여 일정단위당 부과금을 곱하여 산정되는 금전적 급부의무를 부과함으로써 환경오염을 방지하는 동시에 외부효과로서 환경오염의 비용을 내부화하려는 경제유인적 규제제도를 말한다. 이것은 당초 일정한 배출허용기준을 초과하여 오염물질을 배출하는 사업장에 대하여 초과배출한 오염물질의 처리에 소요되는 비용에 상당하는 경제적 부담을 주어 배출허용기준의 준수(개선명령 등의 실효성)를 확보할 목적으로 1983년 9월 1일부터 시행된 제도로서, 배출허용기준이란 규제기준의 설정(standard setting)과 부과금이란 경제유인적 규제방식을 결합시킨 일종의 초과배출부과금제(non-compliance charge system)의 성격을 지니고 있었다. 그러나 이러한 초과배출부과금제도는 이미 앞에서 환경보호의 법적 수단과 관련하여 살펴본 바와 같이 배출허용기준을 초과하지 않는 한, (1992년 도입된 종별정액제 기본부과금을 제외하고는) 초과배출부과금이 부과되지 않기 때문에 배출허용기준에 미달하는 한 배출의 자유를 부여하는 결과가 되고 또한 배출량이 아니라 농도기준(ppm)에 의한 규제방식이라는 점에서 오염물질의 배출총량을 억제하지 못한다는 점 등 문제점을 드러냈다. 그 결과 1995년 12월 29일의 수질환경보전법과 대기환경보전법 개정을 통해 배출되는 오염물질이 배출허용기준 이내인 경우에도 오염물질배출량 등에 따라 부과되는 기본부과금제도가 도입되었고, 공동방지시설 및 폐수종말처리시설을 부과대상에 포함시키는 등 제도적인 개선이 이루어졌다. 이러한 법개정을 통하여 배출부과금제가 어느정도 개선된 것은 사실이나, 그 제도적 결함이 완전히 제거된 것은 아니다. 특히 이들 개정법은 대통령령에 의하여 그 적용범위를 대폭 축소하거나 부과금을 감면해줄 수 있도록 하고 있어, 모처럼 이루어진 제도개선의 의미를 제대로 살리지 못하고 있고, 그 적용배제나 예외적 감면의 대상이 될 영세규모 사업장이 전체 사업장수나 배출규모에서 차지하는 비중을 고려할 때 과연 오염물질의 배출량통제를 통한 환경오염의 방지효과를 제대로 달성할 수 있을지 의문시되고 있기 때문이다. 또 이들 개정법은 모두 부칙에서 배출부과금중 종량제 기본부과금에 관한 개정사항(§ 19 ①-③)의 시행시기를 대통령령이 정하는 대량배출시설에 대해서는 1997년 1월 1일부터, 그 밖의 배출시설에 대해서는 2000년 1월 1일부터로 늦추고 있다. 따라서 그 밖의 배출시설에 대해서는 1999년말까지는 여전히 기존제도가 그대로 유지된다. 아뭏든 이로써 배출부과금제도가 경제유인적 규제수단으로서의 그 본래적 면모를 강화하게 된 것은 사실이다. 5) 기타 환경보호수단 환경행정이 공해로 인한 위험방지라는 소극적 경찰목적에서 적극적 환경보전의 목적으로 그 중점을 이동하고 있는 이상, 그 행위형식이 전문화-다양화되는 것은 불가피한 현상이다. 이와같이 자금지원이나 행정지도-기타 비공식적 행정작용 등이 환경보호를 위하여 활용되는 경우가 더욱 늘어나고 있는 실정이다. 2. 환경규제의 실패 (1) 규제와 규제실패 환경규제의 실패를 논의하기 위해서는 우선 규제와 규제실패의 개념을 이해할 필요가 있다. 물론 이러한 개념들에 관한 보편적인 합의는 존재하지 않는다. 그러나 이들 개념의 일상 언어적 관용을 고려하여 그 최소한의 공분모를 식별하는 것은 충분히 가능하고 또 논의의 목적상 유용한 일이기도 하다. 1) 규제의 개념 규제란 개념은 일상용어 또는 법령상의 용어로 사용되고 있으나, 본래 엄밀히 한정된 법적 개념은 아니며, 행정학이나 정치경제학에서도 통일적인 개념으로 정립되어 있다고는 볼 수 없다. 그것은 가령 정치경제학적 관점에서 정부규제를 접근하는 입장에서는 “바람직한 경제사회 질서의 구현을 위해 정부가 시장에 개입하여 기업과 개인의 행위를 제약하는 것”으로 정의되고 있으며(최병선, 1992: 18-24), 행정법학적 견지에서는 “행정주체가 공익을 위하여 관련행위에 있어 비당사자적인 입장에서 지속성 있는 규칙에 입각하여 일정한 목표를 가지고 의도적으로 국민의 사적 행위를 제한하고 규율하는 행정작용”으로 정의되고 있는 것(김유환, 1989: 17; 최영규, 1993: 11)이 그 예이다. 환경규제에 관한 논의에서 준거가 될 규제의 개념을 일의적으로 엄밀히 확정하기는 곤란할지라도, 규제개념이 지닌 여러 측면을 분석함으로써 환경규제의 상위개념, 즉 유개념으로서 규제의 의미를 밝히는 것은 충분히 가능하고 또 유용하다고 할 수 있다. 이러한 관점에서 규제란 규제의 목적, 주체, 대상 및 태양을 통하여 한정되는 개념으로서, 목적 면에서는 시장의 실패, 사회적 불공평, 환경파괴 등 바람직하지 못한 사회적 결과를 제거 또는 극복하기 위하여 행해지는 공익추구활동이며, 주체 면에서는 정부 및 공공단체 등 규제기관이 행하는 공적 활동이고, 대상 면에서는 민간(기업과 개인) 또는 사적 부문에 대한 공적 제약이며, 태양면에서는 권리의 제한이나 의무의 부과를 통한 민간의 자율적 결정과 그에 따른 사회적 행동에 대한 제약과 개입이라고 말할 수 있다. 이러한 의미에서의 규제는 근대헌법이래 법질서의 기초가 되고 있는 사적 자치의 원칙에 비추어 원칙적으로 법치주의적 제약하에 있는 것으로 보아야 한다. 이를테면 법치행정의 원칙의 필수적 요소로서 법률의 유보 원리와 관련하여 ‘규제유보의 이론’(Theorie des Regulierungsvorbehalts)이 성립한다고 볼 수 있다. 경제적 규제와 대비되는 사회적 규제의 일종으로서 환경규제란 이러한 의미에서 환경보호 또는 환경보전이라는 공익을 달성하기 위한 환경행정의 주체에 의한 사적 부문에 대한 공적 제약과 개입이라고 정의될 수 있을 것이다. 3. 환경규제의 법적 모델 여기서 법은 민주적 정당성을 지닌 의회, 즉 입법권 자에 의하여 구속적 행위규범으로서 정립된다. 법규범의 제정은 으레 특수한 공익목적을 추구하는데 이 공익목적은 여기서는 구체적인 환경보호의 목적으로서 당해 법령의 첫머리에서 목적규정의 형태로 표현되게 마련이다. 환경규제는 이와 같이 수범자들에 의하여 준수될 것으로 기대된 법규범의 정립을 통하여 행해진다. 법규범은 주로 명령 또는 금지의 형태를 띠며, 이로써 입법권자는 환경규제의 목적 실현을 위하여 바람직하다고 평가한 일정한 범주의 허용되는 행위들을 확정한다. 이 경우 규범을 일탈하는 행위에 대해 제재를 가할 것이라는 계고는 바람직한 행위에 대한 규범적 요구의 준수를 보장하는 교정수단이 된다. 한편 지역주민 등 이해관계인이나 공중(국민)은 입법과 행정에 대하여, 문제된 사업자등 수범자에 대하여 각각 정치-사회적 통제와 압력을 가하는 환경요인으로 작용하는 동시에, 환경운동-입법운동을 통하여 환경규제의 주동적 요인으로도 작용할 수 있다. 법이 과연 환경문제를 효과적으로 해결하고 있는가라는 물음에 답하기 위해서는 위와 같은 환경규제의 모형을 바탕으로 하여 다음 몇 가지 사항을 검토할 필요가 있다. 그것은 첫째, 환경법규 자체가 적정한 것인가, 둘째, 오늘날 지속적으로 나타나고 있는 환경규제법규의 양적 확대 및 규율밀도-복잡성의 증대 경향은 환경보호정책의 목표에 비추어 바람직한 것인가, 셋째, 환경법이 실효성 있게 집행되고 있는가, 넷째, 환경법의 규율이 비공식적으로 회피되고 있지는 않은가, 다섯째, 법은 환경오염으로 인한 피해에 대하여 적정한 구제방법을 마련하고 있는가 하는 것이다. 4. 환경문제의 해결수단으로서 환경법의 적정성 환경법의 내용 자체에도 적정성이 의문시되는 경우가 적지 않다. 현행 환경법의 문제점으로는 무엇보다도 환경행정조직의 문제와 환경법상 규제수단의 문제를 들 수 있다. (1) 환경입법의 문제 현행 환경법의 문제점은 무엇보다도 환경법의 입법과정에서 비롯한다. 그동안 우리나라 환경입법의 실태를 보면 정부주도의 경향이 두드러지게 나타나고 있다. 즉, 환경입법은 대부분이 정부입법이고 의원입법은 극소수이며, 그나마 여당에서 제출한 것은 거의 없었던 것이 사실이다. 환경법안의 심의 역시 국회의원의 전문성결여나 사안의 기술성 등으로 인하여 피상적으로 이루어져 왔고, 또 법안이 자구나 법 기술적 표현 등 지엽적인 사항을 제외하고는 사실상 (정부)원안대로 통과되는 경우가 많다는 점이 밝혀지고 있다. 환경법분야에서 나타나고 있는 무분별한 입법위임현상은 더욱 심각한 문제이다. 환경입법이 정부에 의해 실질적으로 주도될 뿐만 아니라 무분별하게 정부에 위임됨으로써 환경입법의 실체적 내용이 정부에 의해 좌우되는 결과가 되기 때문이다. 환경입법은 과학기술입법 등 다른 전문 기술적 분야와 함께 사안의 전문기술성, 국회의 입법능력 및 시간의 부족, 사정변화에 따른 탄력성부여 등 이런 저런 이유로 그 같은 위임입법이 가장 빈번히 나타나는 분야에 속한다. 위임입법이 확대되고, 심지어 의회가 법률의 기본골격만을 규정하고 나머지를 정부에 입법을 위임하는 ‘골격립법’(skeleton legislation)이 행해지는 경우도 빈번하다. 이러한 현상은 비단 어제 오늘의 일이 아니고 또 우리나라에만 나타나는 현상도 아니다. 현대국가가 직면하고 있는 상황의 어려움에 비추어 볼 때 여기에는 불가피한 측면도 있으며, 또 위임입법이 적정하게만 이루어진다면 결과적으로 문제가 없지 않느냐 하는 반론도 제기될 수 있다. 그러나 이러한 위임입법의 확대는 민주주의의 핵심요소를 이루는 의회입법의 원칙을 형해화 함으로써 입법의 민주적 정당성의 기초를 손상시킨다는 점에서 심각한 문제로 인식되지 않으면 안 된다. 우리나라 헌법이 포괄적 위임입법을 금지하는 규정(제75조)을 두어 위임입법의 한계를 설정하고 절차적 요건 등을 부과하고 있는 것은 바로 그러한 문제의식에 따른 것이다. 최근에 이루어진 수질환경보전법과 대기환경보전법의 개정은 이를 여실히 보여준 실례였다. 이들 개정법은 각각 제10조에서 “배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경부장관의 허가를 받거나, 환경부장관에게 신고하여야 한다.”고 규정함으로써 종래 환경법상 배출규제의 양대 축을 이루는 배출시설허가제를 크게 후퇴시켰다. 규제완화차원에서 단행된 이러한 제도변화의 타당성여부는 여론의 우려와 비판을 불러일으켰을 뿐만 아니라 환경부, 통상 산업부등 관련 부처 간에서도 크게 논란되었다. 그러나 더욱 심각한 문제는 이들 법 규정이 허가제와 신고제의 대상범위의 결정을 대통령령에 포괄적으로 위임했다는 데 있었다. 주지하듯이 우리나라 환경법상 배출규제체제는 배출허용기준에 의한 배출부과금등 각종 규제명령과 배출시설허가제를 양축으로 하여 구축된 것이다. 배출시설허가제를 신고제로 바꾼다는 것은 배출시설의 설치-변경에 대한 사전적 통제를 사후적 감독으로 전환시킴으로써 사실상 배출시설설치-변경을 자유화하는 결과를 가져온다. 그 환경정책 적 의미나 오염물질 배출행태에 미치는 영향의 중대성에 대하여는 별도의 설명을 요하지 않는다. 그러나 그처럼 중대한 문제를 아무런 기준도 정하지 않은 채 ‘허가를 받거나 신고하여야 한다.’는 무책임한 양자택일 식 규정을 바탕으로 하여 대통령령에 모두 위임해버렸다. 그 결과 개정법의 규정들은 헌법상 위임입법의 한계 원리인 포괄적 위임입법의 금지원칙을 위반한 것이라는 혐의를 받게 되었다. 환경입법에 있어 정부주도경향과 위임입법의 일상화현상은 결국 환경법형성의 중심을 국회에서 행정부로 옮겨 놓는 결과를 가져온다. 대부분의 환경입법들은 국회 보다는 정부에서 구상되며 또 주도된다. 정작 환경규제의 현실에서 중요한 영향을 미치는 요인들은 법률 보다는 법률하위명령인 행정입법 수준에서 결정된다. 가령 환경법상 규제기준들은 대부분 배출규제의 또 하나의 축인 배출허용기준의 경우처럼 법률이 아니라 부령의 수준에서 결정되며, 규제대상 오염물질의 종류 역시 대부분이 하위법령 수준에서 결정되고 있다. 따라서 환경규제의 내용과 강도는 국회가 아니라 정부의 결정에 좌우되게 된다. 이것은 환경규제의 현실적합성-탄력성에 대한 요청에 의해 정당화되고 있을 뿐만 아니라 현실적으로 불가피한 현상이기도 하다. 그러나 문제는 환경입법의 정부주도경향 자체 보다는 정부에 의한 환경입법과정에서 관련부서나 이익집단의 영향력이 불공정하게 독과점 되고 있다는 데 있다. 환경입법이 일반국민을 궁극적 수혜자로 삼고 있다면 이들은 환경법을 준수해야 하는 배출자나 환경법제의 집행을 뒷받침해야 하는 관련부서에 비해 조직화되어 있지 못한 경우가 일반적이며 영향력 면에서도 상대적으로 열세에 놓여 있다. 환경단체나 시민단체의 개입이나 영향력행사는 아직은 주변적이며, 환경입법에 대한 수동적-소비자적 지위에서의 사후적 견해표명 정도를 벗어나지 못하고 있다. 상황이 그러하기 때문에 환경입법과정에서의 논의의 초점 역시 입법목적의 달성을 위한 환경법적 규율의 타당성-합목적성 보다는 이해관계에 대한 타협과 조정에 집중되는 경향을 띄게 된다. 경제정책 또는 경기정책과의 갈등을 통하여 환경입법의 개선이 저지되거나 환경규제 입법단계에서 수범자의 경제력이나 사회적 영향력의 차이에 따른 불평등한 영향력의 행사를 통하여 예외규정이나 기준의 하향평준화가 초래되는 경우가 적지 않다. 이는 환경입법이 정부에 의해 주도됨으로써, 공정하고 투명한 게임의 룰이 결여된 상태에서 환경입법이 이해관계의 정치에 의해 좌우되는 데서 오는 결과이다. 정부입법과정에서 국회의 의사와는 무관한 환경법이 형성되고 마는 사례를 발견하기는 어렵지 않다. (2) 환경행정조직 I. 서론 1. 환경법과 환경규제 법은 환경문제를 해결하기 위한 주된 공식적 수단이다. 그러나 법은 과연 환경문제를 얼마나 효과적으로 해결하고 있는가. 이러한 의문은 법이 현실적으로 환경문제를 얼마나 잘 태클하고 있는가, 나아가 법이 환경문제를 성공적으로 해결하기 위해서는 어떠한 전제조건이 충족되어야 하는가, 등과 같은 환경법의 존재이유와 현실적 기능 및 한계, 환경법정책의 대안 또는 방향모색에 관한 물음들로 직결된다. 현행환경법은 실로 방대한 규모와 체재를 갖추고 있다. 물론 이것은 위와 같은 견지에서 우리나라의 환경상태가 양호하거나 환경보호의 법체계가 잘 완비되어 있다는 사실을 말해주는 것이라고는 볼 수 없다. 그러나 우리나라 환경법이 환경권을 기본권의 하나로 보장하고 있는 헌법규정과 함께 방대한 개별법규정들을 갖춘 방대한 법 영역으로 발전해 온 것은 부인할 수 없는 사실이다. 그러나 환경법은 규제실패가 가장 빈번히 나타나는 분야이기도 하다. 규제실패는 모든 법 분야에서 일반적으로 나타나는 현상이기는 하지만, 환경법에서는 그 역동성, 정책의존성, 전문기술성 등으로 인하여 더욱 더 현저히 발생하는 경향을 띈다. 이러한 관점에서 환경법상의 환경규제 수단들을 살펴본 후, 환경규제실패의 원인과 대책을 모색해 보기로 한다. Ⅱ. 본론 1. 환경법과 환경규제수단 환경보호를 위해 사용되는 법적 수단은 극히 다양하다. 그것은 비단 인-허가나 하명 등 전형적인 행정법적 조치들 뿐만 아니라 경제적 인센티브에 의한 방법, 비공식적 협상이나 권고, 캠페인, 환경관련 예술-문화행사의 개최-지원 등과 같이 다양하고 또 복합적 성격을 띤 조치들을 포함한다. 현행환경법이 고려하고 있는 법적 수단들 중에서 중요한 것만을 소개해 보면 다음과 같다. (1) 환경계획 환경계획은 환경보전을 위한 가장 기본적인 수단으로 활용되고 있다. 현행법상 그러한 예로는 종합적 환경보전계획, 영향권별 환경관리계획이나 각각의 보호대상에 대한 분야별 환경보전관계법에 의한 환경관리계획, 나아가 국토이용계획-도시계획 등과 같은 종합계획 또는 전체공간계획을 들 수 있다. 그 밖에도 산림계획이나 하천정비기본계획 등과 같은 다른 부문계획의 일부로 환경보전이 추진되는 경우도 있다. 환경정책기본법은 제12조 제1항에서 환경부장관에게 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경보전위원회의 심의를 거쳐 매10년마다 정부의 환경보전을 위한 장기종합계획(장기계획)을 수립하도록 의무화하고 있다. (2) 환경기준 일반적으로 환경기준(Standards of Environmental Quality)이란 쾌적한 환경을 보전하고 사람의 건강을 보호하기 위하여 요구되는 환경조건을 수치화한 것으로서, 일반적으로 ‘유지되어야 할 환경상의 조건에 관한 기준’을 말한다. 환경정책기본법이 일본의 공해대책기본법과 마찬가지로 과거 환경행정의 기본이 되었던 배출허용기준 중심의 접근방법을 지양하여 환경기준을 도입한 것은 농도규제를 중심으로 했던 종래의 공해대책이 발생원의 규모-수의 증가에 따라 오염의 총량이 오히려 확대되는 집적현상을 막을 수 없었다는 반성을 바탕으로 환경행정의 전향적 발전을 지향하기 위한 것이다. ｢환경정책의 잣대｣인 환경기준은 대통령령으로 정하도록 되어 있다(§ 10 ②). 이에 따라 환경정책기본법 시행령 제2조는 법 제10조 제2항의 규정에 의한 환경기준을 정하고 있다. 법형식상 대통령령으로 정하도록 되어 있는 이상, 환경기준은 행정청에 대한 관계에서 뿐만 아니라 국민-사업자에 대한 관계에서도 일단 법적 구속력을 가지는 것은 당연하며, 따라서 일본에서와 같은 환경기준고시의 법적 성질을 둘러싼 논쟁의 여지는 없다. 서울특별시장-광역시장 또는 도지사는 지역 환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 환경부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 별도의 환경기준을 설정할 수 있는데, 이 경우 환경정책기본법 제10조 제2항에 의한 환경기준은 전국적 최저기준일 뿐 지방자치단체가 그 지역 환경의 여건에 따라 보다 엄격한 기준을 정하는 것을 막는 것은 아니라고 이해된다. 환경부 역시 그러한 견지에 서있고, 시-도들도 지역적 특성을 고려하여 전국기준보다 더 엄격한 환경기준을 설정하려고 시도하고 있다. (3) 환경영향평가 환경영향평가제도(Environmental Impact Assessment: EIA)는 환경에 영향을 미칠 수 있는 개발계획을 수립하거나 개발 사업을 추진함에 있어 그 사업이 환경에 미칠 영향을 미리 예측-평가하여 저지하거나 완화시킬 수 있는 방안을 강구하기 위한 제도이다. 이것은 1969년 미국의 ｢국가환경정책법｣(National Environmental Policy Act: NEPA)을 효시로 각국에 도입된 제도로서, 사전배려의 원칙 또는 예방의 원칙(precautionary doctrine)에 의거하여 지속가능한 개발의 요구를 구현하려는 매우 효과적인 환경정책수단의 하나이다. 환경법제도가 아무리 잘 정비되어 있어도 환경 침해적 영향을 미치는 요인들을 사전에 파악하여 통제할 수 있는 방법이 마련되지 않으면 결국 실효적 환경보전을 가져오기보다는 불필요한 시간과 노력의 낭비를 초래할 뿐이다. (4) Command-and-Control에 의한 배출규제 1) 인-허가제 환경규제수단 중에서 가장 강력하고 또 중심적인 것이 인-허가제이다. 이것은 다시 일정한 행위의 법령위배여부를 사전에 심사하여 문제가 없을 때 이를 허용하는 경우인 ‘예방적 금지’)와 반대로 사회적으로 유해하거나 바람직하지 못한 행위를 일반적으로 억제하기 위하여 금지하고 다만 예외적인 경우에만 그 금지를 해제하는 경우인 ‘억제적 금지’로 나뉜다. 전자와는 달리 억제적 금지의 경우에는 그 허용여부가 관계행정청의 재량에 맡겨져 있다는 데 특징이 있다. 대기환경보전법 및 수질환경보전법 제10조 제1항, 소음-진동규제법 제9조 등에 의한 환경보전관계법상의 배출시설의 설치-변경허가제는 일종의 예방적 규제허가의 성질을 갖는데 비하여, 산림법 제18조 제1항에 의한 보전임지의 타용도로의 전용허가나 제90조 이하에 의한 입목벌채허가-채석허가 등은 이러한 억제적 금지를 전제로 한 허가의 예라 할 수 있다. 1995년 12월 29일의 수질환경보전법과 대기환경보전법 개정법은 각각 제10조에서 “배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경부장관의 허가를 받거나, 환경부장관에게 신고하여야 한다.”고 규정함으로써 종래 환경법상 배출규제의 양대 축을 이루는 배출시설허가제를 크게 후퇴시켰다. 2) 명령적 규제 환경행정은 위와 같은 인-허가제 외에도 일정한 작위-부작위-수인 등의 의무를 부과하는 명령적 행위를 통해서도 수행된다. 예컨대 사업자에게 배출시설에서 배출되는 오염원이 배출허용기준에 적합하도록 배출시설 및 방지시설을 정상운영 할 의무를 부과하고 있는 소음-진동규제법(§ 14 ①), 수질환경보전법(§ 15 ①), 대기환경보전법(§ 15 ①) 등은 환경부장관으로 하여금 배출허용기준을 초과할 경우 일정한 방지시설의 개선-대체 기타 필요한 조치, 즉 개선명령을 발할 수 있도록 하고 있는데(소음-진동규제법 § 15; 수질환경보전법 § 16 ①, § 37; 대기환경보전법 § 16 ①; § 38) 이들 배출규제조치는 배출허용기준의 준수를 확보하기 위한 침익적 처분으로서 개별 관계법에 의하여 수권되어 있다. 3) 행정제재적 명령-조치 앞에서 본 배출규제조치들은 다시 행정제재수단에 의하여 그 이행이 확보되고 있다. 가령 대기환경보전법과 수질환경보전법이 환경보전을 위한 각종 규제명령위반에 대하여 조업정지명령(§ 17)-시설이전명령(§ 18)-허가취소(§ 20)-위법시설에 대한 폐쇄조치(§ 21) 등 제재적 행정처분을 결부시킴으로써 그 명령에 따른 의무이행을 확보하려는 것이 그 예이다. 한편 배출규제에 따른 행정제재를 할 때에는 미리 처분의 상대방에게 청문 등 의견진술의 기회를 주어야 하는 경우가 적지 않다. 예컨대 대기환경보전법(§ 52), 수질환경보전법(§ 53) 등이 규정하는 바와 같이 환경부장관 또는 시-도지사는 조업정지명령-시설이전명령-허가취소-폐쇄조치-영업정지 등에 관한 처분을 하고자 하는 경우에는 총리령이 정하는 바에 의하여 청문을 실시하여야 한다. 이는 불이익처분의 상대방의 이익을 고려하기 위한 절차적 보장의 결과이다. 4) 배출부과금 배출부과금제도(emission charge or effluent charges)란 일반적으로 오염물질배출량이나 잔류량에 대하여 일정단위당 부과금을 곱하여 산정되는 금전적 급부의무를 부과함으로써 환경오염을 방지하는 동시에 외부효과로서 환경오염의 비용을 내부화하려는 경제유인적 규제제도를 말한다. 이것은 당초 일정한 배출허용기준을 초과하여 오염물질을 배출하는 사업장에 대하여 초과배출한 오염물질의 처리에 소요되는 비용에 상당하는 경제적 부담을 주어 배출허용기준의 준수(개선명령 등의 실효성)를 확보할 목적으로 1983년 9월 1일부터 시행된 제도로서, 배출허용기준이란 규제기준의 설정(standard setting)과 부과금이란 경제유인적 규제방식을 결합시킨 일종의 초과배출부과금제(non-compliance charge system)의 성격을 지니고 있었다. 그러나 이러한 초과배출부과금제도는 이미 앞에서 환경보호의 법적 수단과 관련하여 살펴본 바와 같이 배출허용기준을 초과하지 않는 한, (1992년 도입된 종별정액제 기본부과금을 제외하고는) 초과배출부과금이 부과되지 않기 때문에 배출허용기준에 미달하는 한 배출의 자유를 부여하는 결과가 되고 또한 배출량이 아니라 농도기준(ppm)에 의한 규제방식이라는 점에서 오염물질의 배출총량을 억제하지 못한다는 점 등 문제점을 드러냈다. 그 결과 1995년 12월 29일의 수질환경보전법과 대기환경보전법 개정을 통해 배출되는 오염물질이 배출허용기준 이내인 경우에도 오염물질배출량 등에 따라 부과되는 기본부과금제도가 도입되었고, 공동방지시설 및 폐수종말처리시설을 부과대상에 포함시키는 등 제도적인 개선이 이루어졌다. 이러한 법개정을 통하여 배출부과금제가 어느정도 개선된 것은 사실이나, 그 제도적 결함이 완전히 제거된 것은 아니다. 특히 이들 개정법은 대통령령에 의하여 그 적용범위를 대폭 축소하거나 부과금을 감면해줄 수 있도록 하고 있어, 모처럼 이루어진 제도개선의 의미를 제대로 살리지 못하고 있고, 그 적용배제나 예외적 감면의 대상이 될 영세규모 사업장이 전체 사업장수나 배출규모에서 차지하는 비중을 고려할 때 과연 오염물질의 배출량통제를 통한 환경오염의 방지효과를 제대로 달성할 수 있을지 의문시되고 있기 때문이다. 또 이들 개정법은 모두 부칙에서 배출부과금중 종량제 기본부과금에 관한 개정사항(§ 19 ①-③)의 시행시기를 대통령령이 정하는 대량배출시설에 대해서는 1997년 1월 1일부터, 그 밖의 배출시설에 대해서는 2000년 1월 1일부터로 늦추고 있다. 따라서 그 밖의 배출시설에 대해서는 1999년말까지는 여전히 기존제도가 그대로 유지된다. 아뭏든 이로써 배출부과금제도가 경제유인적 규제수단으로서의 그 본래적 면모를 강화하게 된 것은 사실이다. 5) 기타 환경보호수단 환경행정이 공해로 인한 위험방지라는 소극적 경찰목적에서 적극적 환경보전의 목적으로 그 중점을 이동하고 있는 이상, 그 행위형식이 전문화-다양화되는 것은 불가피한 현상이다. 이와같이 자금지원이나 행정지도-기타 비공식적 행정작용 등이 환경보호를 위하여 활용되는 경우가 더욱 늘어나고 있는 실정이다. 2. 환경규제의 실패 (1) 규제와 규제실패 환경규제의 실패를 논의하기 위해서는 우선 규제와 규제실패의 개념을 이해할 필요가 있다. 물론 이러한 개념들에 관한 보편적인 합의는 존재하지 않는다. 그러나 이들 개념의 일상 언어적 관용을 고려하여 그 최소한의 공분모를 식별하는 것은 충분히 가능하고 또 논의의 목적상 유용한 일이기도 하다. 1) 규제의 개념 규제란 개념은 일상용어 또는 법령상의 용어로 사용되고 있으나, 본래 엄밀히 한정된 법적 개념은 아니며, 행정학이나 정치경제학에서도 통일적인 개념으로 정립되어 있다고는 볼 수 없다. 그것은 가령 정치경제학적 관점에서 정부규제를 접근하는 입장에서는 “바람직한 경제사회 질서의 구현을 위해 정부가 시장에 개입하여 기업과 개인의 행위를 제약하는 것”으로 정의되고 있으며(최병선, 1992: 18-24), 행정법학적 견지에서는 “행정주체가 공익을 위하여 관련행위에 있어 비당사자적인 입장에서 지속성 있는 규칙에 입각하여 일정한 목표를 가지고 의도적으로 국민의 사적 행위를 제한하고 규율하는 행정작용”으로 정의되고 있는 것(김유환, 1989: 17; 최영규, 1993: 11)이 그 예이다. 환경규제에 관한 논의에서 준거가 될 규제의 개념을 일의적으로 엄밀히 확정하기는 곤란할지라도, 규제개념이 지닌 여러 측면을 분석함으로써 환경규제의 상위개념, 즉 유개념으로서 규제의 의미를 밝히는 것은 충분히 가능하고 또 유용하다고 할 수 있다. 이러한 관점에서 규제란 규제의 목적, 주체, 대상 및 태양을 통하여 한정되는 개념으로서, 목적 면에서는 시장의 실패, 사회적 불공평, 환경파괴 등 바람직하지 못한 사회적 결과를 제거 또는 극복하기 위하여 행해지는 공익추구활동이며, 주체 면에서는 정부 및 공공단체 등 규제기관이 행하는 공적 활동이고, 대상 면에서는 민간(기업과 개인) 또는 사적 부문에 대한 공적 제약이며, 태양면에서는 권리의 제한이나 의무의 부과를 통한 민간의 자율적 결정과 그에 따른 사회적 행동에 대한 제약과 개입이라고 말할 수 있다. 이러한 의미에서의 규제는 근대헌법이래 법질서의 기초가 되고 있는 사적 자치의 원칙에 비추어 원칙적으로 법치주의적 제약하에 있는 것으로 보아야 한다. 이를테면 법치행정의 원칙의 필수적 요소로서 법률의 유보 원리와 관련하여 ‘규제유보의 이론’(Theorie des Regulierungsvorbehalts)이 성립한다고 볼 수 있다. 경제적 규제와 대비되는 사회적 규제의 일종으로서 환경규제란 이러한 의미에서 환경보호 또는 환경보전이라는 공익을 달성하기 위한 환경행정의 주체에 의한 사적 부문에 대한 공적 제약과 개입이라고 정의될 수 있을 것이다. 3. 환경규제의 법적 모델 여기서 법은 민주적 정당성을 지닌 의회, 즉 입법권 자에 의하여 구속적 행위규범으로서 정립된다. 법규범의 제정은 으레 특수한 공익목적을 추구하는데 이 공익목적은 여기서는 구체적인 환경보호의 목적으로서 당해 법령의 첫머리에서 목적규정의 형태로 표현되게 마련이다. 환경규제는 이와 같이 수범자들에 의하여 준수될 것으로 기대된 법규범의 정립을 통하여 행해진다. 법규범은 주로 명령 또는 금지의 형태를 띠며, 이로써 입법권자는 환경규제의 목적 실현을 위하여 바람직하다고 평가한 일정한 범주의 허용되는 행위들을 확정한다. 이 경우 규범을 일탈하는 행위에 대해 제재를 가할 것이라는 계고는 바람직한 행위에 대한 규범적 요구의 준수를 보장하는 교정수단이 된다. 한편 지역주민 등 이해관계인이나 공중(국민)은 입법과 행정에 대하여, 문제된 사업자등 수범자에 대하여 각각 정치-사회적 통제와 압력을 가하는 환경요인으로 작용하는 동시에, 환경운동-입법운동을 통하여 환경규제의 주동적 요인으로도 작용할 수 있다. 법이 과연 환경문제를 효과적으로 해결하고 있는가라는 물음에 답하기 위해서는 위와 같은 환경규제의 모형을 바탕으로 하여 다음 몇 가지 사항을 검토할 필요가 있다. 그것은 첫째, 환경법규 자체가 적정한 것인가, 둘째, 오늘날 지속적으로 나타나고 있는 환경규제법규의 양적 확대 및 규율밀도-복잡성의 증대 경향은 환경보호정책의 목표에 비추어 바람직한 것인가, 셋째, 환경법이 실효성 있게 집행되고 있는가, 넷째, 환경법의 규율이 비공식적으로 회피되고 있지는 않은가, 다섯째, 법은 환경오염으로 인한 피해에 대하여 적정한 구제방법을 마련하고 있는가 하는 것이다. 4. 환경문제의 해결수단으로서 환경법의 적정성 환경법의 내용 자체에도 적정성이 의문시되는 경우가 적지 않다. 현행 환경법의 문제점으로는 무엇보다도 환경행정조직의 문제와 환경법상 규제수단의 문제를 들 수 있다. (1) 환경입법의 문제 현행 환경법의 문제점은 무엇보다도 환경법의 입법과정에서 비롯한다. 그동안 우리나라 환경입법의 실태를 보면 정부주도의 경향이 두드러지게 나타나고 있다. 즉, 환경입법은 대부분이 정부입법이고 의원입법은 극소수이며, 그나마 여당에서 제출한 것은 거의 없었던 것이 사실이다. 환경법안의 심의 역시 국회의원의 전문성결여나 사안의 기술성 등으로 인하여 피상적으로 이루어져 왔고, 또 법안이 자구나 법 기술적 표현 등 지엽적인 사항을 제외하고는 사실상 (정부)원안대로 통과되는 경우가 많다는 점이 밝혀지고 있다. 환경법분야에서 나타나고 있는 무분별한 입법위임현상은 더욱 심각한 문제이다. 환경입법이 정부에 의해 실질적으로 주도될 뿐만 아니라 무분별하게 정부에 위임됨으로써 환경입법의 실체적 내용이 정부에 의해 좌우되는 결과가 되기 때문이다. 환경입법은 과학기술입법 등 다른 전문 기술적 분야와 함께 사안의 전문기술성, 국회의 입법능력 및 시간의 부족, 사정변화에 따른 탄력성부여 등 이런 저런 이유로 그 같은 위임입법이 가장 빈번히 나타나는 분야에 속한다. 위임입법이 확대되고, 심지어 의회가 법률의 기본골격만을 규정하고 나머지를 정부에 입법을 위임하는 ‘골격립법’(skeleton legislation)이 행해지는 경우도 빈번하다. 이러한 현상은 비단 어제 오늘의 일이 아니고 또 우리나라에만 나타나는 현상도 아니다. 현대국가가 직면하고 있는 상황의 어려움에 비추어 볼 때 여기에는 불가피한 측면도 있으며, 또 위임입법이 적정하게만 이루어진다면 결과적으로 문제가 없지 않느냐 하는 반론도 제기될 수 있다. 그러나 이러한 위임입법의 확대는 민주주의의 핵심요소를 이루는 의회입법의 원칙을 형해화 함으로써 입법의 민주적 정당성의 기초를 손상시킨다는 점에서 심각한 문제로 인식되지 않으면 안 된다. 우리나라 헌법이 포괄적 위임입법을 금지하는 규정(제75조)을 두어 위임입법의 한계를 설정하고 절차적 요건 등을 부과하고 있는 것은 바로 그러한 문제의식에 따른 것이다. 최근에 이루어진 수질환경보전법과 대기환경보전법의 개정은 이를 여실히 보여준 실례였다. 이들 개정법은 각각 제10조에서 “배출시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경부장관의 허가를 받거나, 환경부장관에게 신고하여야 한다.”고 규정함으로써 종래 환경법상 배출규제의 양대 축을 이루는 배출시설허가제를 크게 후퇴시켰다. 규제완화차원에서 단행된 이러한 제도변화의 타당성여부는 여론의 우려와 비판을 불러일으켰을 뿐만 아니라 환경부, 통상 산업부등 관련 부처 간에서도 크게 논란되었다. 그러나 더욱 심각한 문제는 이들 법 규정이 허가제와 신고제의 대상범위의 결정을 대통령령에 포괄적으로 위임했다는 데 있었다. 주지하듯이 우리나라 환경법상 배출규제체제는 배출허용기준에 의한 배출부과금등 각종 규제명령과 배출시설허가제를 양축으로 하여 구축된 것이다. 배출시설허가제를 신고제로 바꾼다는 것은 배출시설의 설치-변경에 대한 사전적 통제를 사후적 감독으로 전환시킴으로써 사실상 배출시설설치-변경을 자유화하는 결과를 가져온다. 그 환경정책 적 의미나 오염물질 배출행태에 미치는 영향의 중대성에 대하여는 별도의 설명을 요하지 않는다. 그러나 그처럼 중대한 문제를 아무런 기준도 정하지 않은 채 ‘허가를 받거나 신고하여야 한다.’는 무책임한 양자택일 식 규정을 바탕으로 하여 대통령령에 모두 위임해버렸다. 그 결과 개정법의 규정들은 헌법상 위임입법의 한계 원리인 포괄적 위임입법의 금지원칙을 위반한 것이라는 혐의를 받게 되었다. 환경입법에 있어 정부주도경향과 위임입법의 일상화현상은 결국 환경법형성의 중심을 국회에서 행정부로 옮겨 놓는 결과를 가져온다. 대부분의 환경입법들은 국회 보다는 정부에서 구상되며 또 주도된다. 정작 환경규제의 현실에서 중요한 영향을 미치는 요인들은 법률 보다는 법률하위명령인 행정입법 수준에서 결정된다. 가령 환경법상 규제기준들은 대부분 배출규제의 또 하나의 축인 배출허용기준의 경우처럼 법률이 아니라 부령의 수준에서 결정되며, 규제대상 오염물질의 종류 역시 대부분이 하위법령 수준에서 결정되고 있다. 따라서 환경규제의 내용과 강도는 국회가 아니라 정부의 결정에 좌우되게 된다. 이것은 환경규제의 현실적합성-탄력성에 대한 요청에 의해 정당화되고 있을 뿐만 아니라 현실적으로 불가피한 현상이기도 하다. 그러나 문제는 환경입법의 정부주도경향 자체 보다는 정부에 의한 환경입법과정에서 관련부서나 이익집단의 영향력이 불공정하게 독과점 되고 있다는 데 있다. 환경입법이 일반국민을 궁극적 수혜자로 삼고 있다면 이들은 환경법을 준수해야 하는 배출자나 환경법제의 집행을 뒷받침해야 하는 관련부서에 비해 조직화되어 있지 못한 경우가 일반적이며 영향력 면에서도 상대적으로 열세에 놓여 있다. 환경단체나 시민단체의 개입이나 영향력행사는 아직은 주변적이며, 환경입법에 대한 수동적-소비자적 지위에서의 사후적 견해표명 정도를 벗어나지 못하고 있다. 상황이 그러하기 때문에 환경입법과정에서의 논의의 초점 역시 입법목적의 달성을 위한 환경법적 규율의 타당성-합목적성 보다는 이해관계에 대한 타협과 조정에 집중되는 경향을 띄게 된다. 경제정책 또는 경기정책과의 갈등을 통하여 환경입법의 개선이 저지되거나 환경규제 입법단계에서 수범자의 경제력이나 사회적 영향력의 차이에 따른 불평등한 영향력의 행사를 통하여 예외규정이나 기준의 하향평준화가 초래되는 경우가 적지 않다. 이는 환경입법이 정부에 의해 주도됨으로써, 공정하고 투명한 게임의 룰이 결여된 상태에서 환경입법이 이해관계의 정치에 의해 좌우되는 데서 오는 결과이다. 정부입법과정에서 국회의 의사와는 무관한 환경법이 형성되고 마는 사례를 발견하기는 어렵지 않다. (2) 환경행정조직 참고 문헌 * 1. 『신 국제환경법』 노명준(2003) - 법문사 2. 『환경법』 박균성 (2003) - 박영사(양영각) 3. 『환경정책론』 정선양 (1999) - 박영사 4. 『환경정책론』 한국환경정책학회 (1999) - 신광문화사 5. 『환경보건경영시스템』 박두용-이병욱 (2002) - 한국방송통신대학교출판부 6. 국가환경기술정보센터 `http://konetic.or.kr/` 7. 환경부 홈페이지 `http://www.me.go.kr/`

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