해피레포트 - [법] 공공용지취득에 따른 손실보상제도

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본문일부/목차
Ⅰ.서론 1. 주제 선정 배경 및 목적 2. 절차 및 방법 Ⅱ. 공공용지 취득에 따른 손실보상제도에 대한 이론적 고찰 1. 공공용지 취득의 개요 2. 손실보상의 기준과 법적 근거 Ⅲ. 우리나라의 공공용지 취득에 따른 손실보상제도의 문제점 분석 1. 공익사업의 범위 규정 2. 현행 보상법체계 3. 손실보상 관련 위원회 Ⅳ. 외국의 공공용지 취득에 따른 손실보상제도 1. 일본의 보상제도 2. 독일의 공용수용과 손실보상제도 3. 프랑스의 보상제도 4. 영국의 보상법제 5. 우리나라와의 비교 Ⅴ. 결론 1. 공공용지 취득에 따른 손실보상제도의 개선방안 Ⅵ. 참고문헌 Ⅰ. 서론 1. 주제 선정 배경 및 목적 근대 자유 국가에 있어서 개인의 사유 재산권은 국민의 복지 향상을 위하여 절대권으로 인정함으로써, 개인의 권익은 보호를 받게 되나, 상대적으로 공공의 이익은 도외시되는 결과를 초래하게 되었다. 20세기에 들어오면서 사회는 급격히 산업화, 도시화, 개인화로 인하여 발생하는 각종 사회문제의 해결을 위해 국가의 개입이 불가피하게 되었으며, 개인의 재산권도 공공의 이익을 위해서는 제한 받을 수 있어야 한다는 인식이 확산되기에 이르렀다. 이와 같이, 국가의 역할이 바뀌면서 우리나라의 헌법도 사유재산권의 보장과 함께 재산권 행사의 공공복리 적합 의무와 공공필요에 의한 재산권의 제한과 보상을 규정하여 재산권의 제한을 명문화 하고 있다. 1962년 1월 15일 법률 제965호로 제정된 우리나라 토지수용법은 헌법에 근거하여 법률로서 수용 및 보상에 관한 사항을 구체적으로 정하고 있다. 그리고 1960년대 국가 기간 산업인 경부고속도로와 경인 고속도로의 건설, 중화학 공업단지의 조성 및 도시의 급속한 팽창으로 공공사업이 활발히 진행 되었다. 이에 따라 1975년 12월 31일 법률 제2847호로 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하`공특법`이라 한다`)이 제정되었다. 그동안 이 두개의 법은 도로-철도-댐-항만-택지개발 사업 등 각종 공익사업의 시행에 있어 용지 취득과 보상에 대한 근거 법률로서 중요한 역할을 수행해 왔다. 그럼에도 보상 법제는 헌법에 명시된 국민의 기본권의 하나인 재산권과 밀접하게 관련되므로, 여러 차례에 걸쳐 개정되었다. 그러나, 국민의 권리의식 향상과 날로 증가하는 보상 민원 및 분쟁해결은 더욱 어려워지고, 연간 7조원에 이르는 보상 예산이 집행됨에도 불구하고, 보상 제도는 낙후되어 원활한 공익사업의 시행에 차질을 초래하고 있다. 따라서 상당한 유-무형의 사회적인 손실이 발생하고 있는 점은 부인할 수 없는 사실이다. 특히, `공익사업`이라는 용어는 불확정적 개념으로서 그 해석에 있어 논란의 여지가 많기 때문에 공익사업의 범위를 판단 할 수 있는 기준이 문제가 되고 있다. 또한, 현생 보상법 체계는 토지수용법과 공특법에 의해 이원적으로 규율되고 있어, 보상절차의 중복 및 보상기준에 있어 형평성 결여라는 치명적인 문제점을 가지고 있다. 그리고 손실보상 관련 위원회(토지수용위원회-보상심의위원회)는 업무의 비연속성, 전문성 부족 및 지방자치제 시행 이후 지역주민과의 마찰을 이유로 구성 및 개최를 기피하는 실정이어서 공공사업의 효율적 추진에 장애가 되고 있다. 이러한 배경 하에서 공공용지 취득의 배경 및 법적 근거에 대하여 알아보고, 공공용지 취득에 따른 민원제기 현황 및 패소사건 현황과 원인을 분석한다. 상기의 분석된 자료를 바탕으로 현재 우리나라의 공공용지 취득에 따른 손실보상제도의 문제점을 공익사업의 범위 규정, 현행 보상법 체계, 손실보상 관련 위원회의 측면에서 도출하고자 한다. 도출된 문제점을 외국(일본-독일-프랑스-영국)의 보상제도와 비교하여, 공공용지 취득에 따른 손실보상제도 개선방안을 제안하려는 구체적인 목적은 다음과 같다. (1) 공공용지 취득에 따른 민원제기 및 패소사건 현황에 대한 원인을 분석하여 공익사업의 범위규정, 현행 보상법 체계, 손실보상 관련 위원회의 측면에서 문제점을 분석한다. (2) 외국의 공공용지 취득에 따른 손실보상제도를 공익사업의 범위규정, 현행 보상법 체계, 손실보상 관련 위원회의 측면에서 우리나라의 손실보상 제도와 비교 분석한다. (3) 상기에서 도출된 문제점과 외국(일본-독일-프랑스-영국)의 손실보상 제도를 바탕으로 공공용지 취득에 따른 손실보상제도의 개선방안을 제시한다. 2. 절차 및 방법 우리나라의 공공용지 취득에 따른 손실보상제도에 대하여 공익사업의 범위 규정, 현행 보상법 체계, 손실보상제도의 개선방안 제시를 목적으로 하는 본 주제은 다음과 같은 절차와 방법에 따라 진행한다. (1) 기본 방향을 설정한다. (2) 공공용지 취득에 따른 손실보상제도와 관련하여 공공용지 취득의 배경과 필요성, 손실보상제도의 원칙과 법적 근거에 대하여 이론적 고찰을 한다. (3) 우리나라의 공공용지 취득 및 민원제기 현황을 건설교통부(중앙토지수용위원회)의 자료를 조사 분석하여 공공용지 취득에 따른 손실보상제도의 문제점을 공익사업의 범위 규정, 현행 보상법체계, 그리고 손실보상 관련 위원회 측면에서 도출한다. (4) 문제점을 일본-독일-프랑스-영국의 보상관련제도와 비교 분석한다 (5) 도출된 문제점 및 외국의 보상관련 제도를 바탕으로 개선방안을 제시한다. Ⅱ. 공공용지 취득에 따른 손실보상제도에 대한 이론적 고찰 1. 공공용지 취득의 개요 (1) 공공용지 취득의 배경 토지소유권의 개념은 그 나라의 사회적, 경제적, 정치적 구조 및 발전 수준과 토지 역할에 따라 변화한다. 과거 역사를 돌이켜 보면 근대국가에서 개인의 재산에 대한 소유권은 신성 불가침한 권리로서 인식하여 법률에 의거, “공무 필요가 명백히 인정되고 또 사전에 정당한 보상을 지급한다는 조건하가 아니면 그 권리를 빼앗길 수 없다.”는 계양자유 원칙에 의거 국가는 개인의 사유재산권을 최대한으로 보장하였다. 그러나 현대 자본주의 사회가 고도로 발달함에 따라 국민들로부터 쾌적한 생활을 영위할 수 있는 척도, 도로 등의 인프라 시설 용지와 학교, 택시 그리고 화장터, 쓰레기 매립지 등에 대한 국민의 확보 요구가 증가하게 되자 국가가 국민의 생존권 보장과 공공복리 증진을 위하여 국민의 경제생활에 차츰 간섭하게 되었다. 이를 위해 국가는 대규모의 공공사업을 시행하게 되었다. (2) 공공용지 취득의 필요성 인간의 생활은 토지를 기초로 하여 그 위에서 생활하고 있으며, 문명의 발달 또한 토지의 확장에 기반을 두고 있다. 이러한 점에서 토지는 자연이 인간에게 무상으로 선물한 인간에게 없어서는 안될 소중한 자원이라 말할 수 있다. 토지는 고정적이고 비대체적이며, 추가적인 생산을 할 수 없는 자연적 특성을 가지고 있다. 시간이 경과할수록 인구증가와 경제성장은 한정되어 있는 토지의 사용을 더욱 어렵게 한다. 이러한 토지의 효율적인 이용-보전 및 개발은 많은 자금과 인력이 필요하므로 개개인에게만 위임할 수 없어 국가나 지방자치단체, 공사, 관련법규 등이 정한 법률 및 제도에 의하여 공공용지 취득이 필요하게 된다. 따라서, 공공용지의 취득은 현행 법률상의 재산권 보호제도와 토지 공개념제도와의 마찰을 발생시킨다. 2. 손실보상의 기준과 법적 근거 (1) 손실보상의 기준 손실보상의 기준은 각국의 입법태도와 헌법을 밑받침하는 사회 논리적 가치관의 차이에 따라 반드시 동일하지는 아니하지만, 일반적으로 「완전한 보상」과 「상당한 보상」의 관념이 서로 엇갈려 있다. 1) 완전보상설 완전보상설이란 손실보상은 피침해 재산이 가지는 재산적 가치에 대하여 완전한 보상이라야 한다는 입장이다. 이러한 완전보상설은 보통 발생되는 손실의 전부를 보상하는 것이어야 하며, 이러한 완전보상의 관념은 미합중국법 제5조의 정당한 보상 조항의 해석을 중심으로 발전된 것이며, 우리나라 제3공화국 헌법 제20조 제3항도 이러한 뜻에서의 ‘정당한 보상’을 규정한 것으로 이해되었다. 대법원이 징발보상과 관련하여 “헌법 제20조 제3항 ‘정당한 보상’ 이라 함은 손실보상의 결정에 있어서 객관적인 가치를 완전히 보상하여야 한다는 취지일 뿐 아니라, 한걸음 나아가서 그 보상시기 및 방법에 있어 어떠한 제한을 받아서는 안된다는 것을 의한다고 풀이 하여야 할 것이다.”라고 판시한 것이 좋은 예이다. 2) 상당보상설 상당보상설에 대하여서는 견해가 나누어지는데 완전보상을 원칙으로 하면서도 공익상의 합리적 사유가 있으면 완전보상을 상회할 수도 있다는 주장과 사회 통념에 비추어 객관적으로 타당성이 인정되는 것이면 완전보상을 하회하여도 무방하다고 보는 주장 등이 있다. 이와 같은 상당보상설은 재산권의 사회적 제약성 또는 의무성을 바탕으로 하면서 사회국가적 요청에서 오는 사회 정책적 배려에 의한 것이라 할 수 있다. 「바이마르」헌법 제153조는 「소유권은 의무를 수반한다」고 규정하여 재산권의 의무성을 단언하여 「상당한 보상」의 원칙을 채택한 바 있었다. 따라서, 재산권에 대한 침해라도 그 의무성의 범위 내에서 행해진 것이면 보상의 대상이 아니었으며 그것을 제외하고 소유권의 본체에 대한 침해로서 발생한 손실만을 보상하는 것으로 해석하였다. 이러한 「바이마르」헌법상의 손실보상의 원칙은 독일의 「본」 기본법 제14조 제3항 단서에서 “공익과 관련자 이익의 정당한 배분”에 의한 보상이라는 표현으로 전승되고 있다. 한편, 우리나라의 현행 헌법상의 보상기준을 살펴보면 헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용-사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로서 하되, 정당한 보상을 지급 하여야 한다.” 라고 하여 일반적인 보상의 기준을 제시하면서, 구체적인 보상액의 산출기준을 법률에 유보하였다. 이와 같이 현행 헌법이 보상액의 산출기준을 법률에 유보한 것은 사회적-경제적 여건의 변동으로 인하여 보상의 기준을 일률적으로 정하기 어렵고 경우에 따라서는 신축성 있게 정하여야 할 필요성 때문인 것으로 이해 할 수 있다. (2) 손실보상의 법적 근거 우리 헌법 제23조는 재산권 보장과 관련하여 제1항에서 모든 국민의 재산권은 보장되며 그 내용과 한계는 법률로 정하도록 함으로써 국민의 재산권 행사가 입법자의 광범위한 형성적 자유의 대상이 되고 있음을 분명히 하고 있다. 따라서 재산권의 구체적 범위에 있어서 어떠한 경제적 가치에 관하여 어떤 내용의 권리를 인정할 것인가는 법률이 정하는 바에 따르게 된다. 그러므로 사유재산의 재용과 범위 및 종류는 입법자의 판단 하에 규정하도록 헌법에 의하여 위임되어 있다. 헌법 제 23조는 제2항에서 재산권의 행사가 공공복리에 적합하게 이루어지도록 규정하고 있다. 이는 재산권의 사회적 제약성 내지는 사회적 기속성을 구체적인 재산권의 내재적 제약으로 보는 개별적 헌법 유보에 해당한다. 또한, 헌법 제23조 제3항은 “공공 필요에 의한 재산권의 수용-사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 규정하여 사회 국가에 있어서의 재산권 개념 변화의 본질적 내용에 해당하는 재산권의 사회적 기속의 강화와 그에 근거한 재산권의 수용이란 재산권의 박탈을, 재산권의 사용이란 재산권의 박탈에 이르지 아니한 일시적 사용을, 재산권의 제한이란 소유자 기타 권리자에 의한 재산권의 사용과 그로부터 얻는 수익을 제한하는 것을 의미한다. 이에 대한 포괄적인 개념으로서 공용침해 또는 광의의 공용제한이라는 용어를 사용하고 있다. 이러한 공용침해는 오로지 공권력 주체에 의해서 공권력의 행사로 행해지는 고권적 행위여야 하며 재산권에 대한 침해가 공권력에 의해 의도되어야함을 의미한다. 이 공용침해의 개념은 재산권의 내용 및 한계규정과 그로부터 나오는 사회적 기속과 구분되며 공익목적이 아닌 형벌 내지는 질서벌과 같은 다른 목적을 위한 침해와는 구분된다. 헌법 제37조 제2항에서 모든 국민의 자유와 권리는 국가 안전보장-질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있도록 하여 토지재산권도 당연히 법률에 의한 제한을 받을 수 있다. 여기서 국가 안전보장이라 함은 국가의 독립, 영토의 보전, 헌법과 법률의 기능, 헌법에 의하여 설치된 국가기관의 유지 등과 같은 국가적 안전의 유지를 말한다. 헌법 제120조 제2항에서 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 국가로 하여금 수립할 수 있게 함으로써 국토관계 법령에서 계획에 따른 토지의 이용 규제가 실정법으로 규정될 수 있는 근거를 제시하고 있다. 헌법 제35조도 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력해야 하며 국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다. 이는 환경 및 주거 관련 입법에 있어서 토지재산권 제한의 근거가 되고 있다. 토지와 관련된 이들 제규정은 공공복리의 실현을 위한 토지 재산권의 제한에 대하여는 다른 재산권에 비하여 폭넓은 사회적 기속을 인정하는 근거 규정이 될 수 있다. 토지와 같이 재산권의 객체가 특별한 사회적 관계와 사회적 기능을 가지고 있는 경우라면 입법자의 입법 형성권은 보다 광범위 할 수도 있다. Ⅲ. 우리나라의 공공용지 취득에 따른 손실보상제도의 문제점 참고자료 유진호, 권경수, 김용수, 공공용지 취득에 따른 손실보상제도의 개선방안에 관한 연구 건설교통부(2000) 토지수용법 및 공공용지의취득및손실보상에 관한특례법 법령연혁집 건설교통부(2000) 공공용지의취득 및 손실보상제도 개선방안연구

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