해피레포트 - [법] 손실보장제도

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본문일부/목차
목 차 Ⅰ.序 (1) 주제선정이유 (2) 범위 Ⅱ. 손실보상의 의의 (1) 손실보상의 개념 (2) 손해배상과 손실보상의 구별 Ⅲ. 각국의 손실보상제도 (1) 미국의 손실보상제도 (2) 우리나라의 손실보상제도 Ⅳ. 손실보상의 원인 (1) 공용침해의 의의 (2) 공용침해의 요소 Ⅴ. 손실보상의 기준 (1) 미국의 손실보상의 기준 (2) 우리나라 현행헌법상의 보상기준 (3) 법률상의 구체적 보상기준 Ⅳ. 현행 손실보상제도의 문제점 Ⅶ. 개선방안 Ⅷ. 結 참고자료 Ⅰ.序 (1) 주제선정이유 국가작용으로 인하여 국민이 받은 손해를 전보하는 제도로 행정상 손해배상제도와 행정상 손실보상제도가 있다. 행정상 손해배상제도는 국가 또는 공공단체의 공권력행사에 있어서의 불법 내지 부당행위로 인한 손해의 배상을 말하며, 행정상 손실보상제도는 공공필요에 의한 적법한 공권력의 행사로 인한 특별한 희생에 대한 재산적 전보를 말한다. 우리는 흔히 이 두 가지 제도를 혼동하는 경우가 있다. 이번에 레포트를 쓰면서 이 두 가지 제도의 차이점을 확실히 하고, 손해배상 제도에 비해 생소한 손실보상 제도를 구체적으로 조사하면서 그 의미를 알아보고자 한다. (2) 범위 손실보상제도에 대해 손실보상제도의 전반적 성격과 우리법제의 현황-비판, 외국법제의 현황-시사점 등을 조사하여 손실보상에 대해 비교법적으로 고찰하고자 한다. Ⅱ. 손실보상의 의의 (1) 손실보상의 개념 행정상의 손실보상이란 공공필요에 의한 적법한 공권력의 행사로 인하여 개인에게 가하여진 특별한 희생에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평부담의 견지에서 행정주체가 행하는 조절적인 재산적 전보를 말한다. 이를 분설하면 다음과 같다. 첫째, 「적법한 행위」로 인한 손실의 전보이다. 행정상의 손실보상은 행정주체의 적법한 행위로 인하여 생긴 손실에 대한 보상인 점에서 적법한 행위로 인하여 발생된 손해의 배상인 행정상의 손해배상과 구별된다. 바꾸어 말하면, 개인주의적인 사상을 기저로 하고 개인주의적-도의적 책임주의를 기초원리로 한 손해배상과 단체주의적 사상을 기저로 하고 사회적 공평부담주의의 실현을 기본이념으로 하였던 손실보상은 종래 구별되어 왔다. 그러나, 현대의 복리국가에서는 기업의 대형화 및 국가기능의 확대에 따라 손해배상법의 분야에서 불법행위이론 그 자체가 수정되어 위험책임 내지 무과실책임론이 발달되면서 손해배상제도와 손실보상제도는 다같이 행정작용에 의하여 개인이 입은 특별한 손실의 전보를 목적으로 하는 사회적 공평부담의 제도라는 점에서 양자는 융화의 경향을 보이고 있다. 둘째, 적법한 「공권력의 행사」로 인한 손실의 보상이다. 행정상 손실보상은 적법한 공권력의 행사를 원인으로 하는 손실의 보상이며 그것은 공법적 손실을 가진다. 따라서 공공용지의 임의예술에 따르는 대가의 지급이나 토지-건물의 소유자로서 국가가 상린권을 행사한 결과로서 배상금의 지급은 손실보상과 구별된다. 다만, 공공용지의 임의 매수 대가는 사법상 계약에 의한 비권력적인 매매이지만 수용권이란 공권력이 그 배후에 있기 때문에 사회적 기능면에서 보면 행정상의 손실보상과 큰 차이가 없는 것이라 할수 있다. 셋째, 「특별한 기능」에 대한 조절적 보상이다. 행정상의 손실보상은 적법한 공권력 행사로 인하여 특정한 개인이 입은 재산상의 「특별한 희생」을 공평부담의 견지에서 국민 전체의 부담으로 전과시켜 일을 조절하기 위하여 행하는 보상이다. 그러므로 공권력의 행사가 재산권 등에 영향을 미친 경우라도 그것이 일반적부담 또는 권리의 의무하에 따르는 재산권 자체에 내재하는 사회적 제약의 범위내의 것일때에는 손실 보상의 문제가 생기지 않는다. 그러나 재산권 자체에 내재하는 사회적 재약의 경우에도 그 제약의 범위를 일탈한 재산권의 침행의 경우에는 그 침해는 결과적으로 적법한 것이 되기 때문에 손실보상 제도에 준하여 보상되어져야 할 것이다. 이 경우 수용유사의 침해의 법리가 적용된다. 넷째, 「공용침해」 즉, 공공 필요에 의한 재산권의 수용-사용 또는 제한에 대한 보상이다. 이 점에서 형의 선고에 의한 노력동원과 국방 목적을 위한 전시근로동원 등에 대한 대상과 구별된다. 여기서 수용은 재산권의 박탈에 이르지 아니하는 일시사용을 제한하는 소유자 기타 사인에 의한 사용-수익을 제한함을 의미하는 것으로 풀이된다. 그러나 이 세가지 만이 공용침해의 전부는 아니며 환지-환권 등의 방법에 의하여 재산 가치가 감소되는 경우에도 보상되어야 할 것이다. (2) 손해배상과 손실보상의 구별 행정상의 손해배상과 행정상의 손실보상은 원래 그 손해의 발생원인 및 손해보전의 기초 원리를 달리하는 별개의 제도로 파악되어 발전해 왔다. 즉 행정상의 손해배상은 개인주의적 사상의 기저로하고 개인주의적-도의적인 책임주의를 기초 원리로 한 것인데 대하여 행정상의 손실보상은 자연법 사상에 기초를 둔 사유재산의 절대성을 전제로 하여 재산권을 천부의 기득권으로 보고 재산권의 탈취는 평등의 견지에서 국가 전체의 공공의 부담하에 완전한 보상을 하여야 한다는 사상 즉, 단체주의적 사상을 기저로 하고 사회적 공평 부담 주의의 실현을 그 기초 이념으로 하여 발전된 것이다. 그러나 근래에 와서는 손해배상 제도와 손실보상 제도가 다같이 국가나 공공단체의 활동에 의하여 개인이 입은 특별한 손실에 대한 전보를 목적으로 하는 점에서 공통의 성격과 기반을 가지는 것으로 보아 양제도의 융화 내지 일원화의 경향이 있으니 일반적으로 인정되고 있다. 다시 말하면 손해배상과 손실보상의 상이점은 피해자 구제라고 하는 관점에서는 이미 본질적으로 구별될 수 있는 것이 아니라 상대적인 것에 지나지 않는 경우가 많아 통일적인 대상이론의 구성이 필요하게 된다는 것이다. 이러한 경향은 ①사법분야에서도 개인주의적-도의적 책임 주의를 기저로 한 불법행위 이론에 대하여 산업의 비약적인 발전과 손해보험 제도의 발전에 따라 비판이 가해지면서 도의적 비난을 가할 수 없는 무과실의 경우에도 「부담의 공평화」라는 관점에서 배상을 하여야 한다는 무과실 배상 책임론과 ②불법행위 배상책임과 적법행위 보상책임의 중간적 영역으로서 적법-무과실한 손해의 배상의 인정하는 국가의 위험 책임의 등장에 기인한다. 이와같은 위험책임 이론에 의하면 손해전부에 있어서 과실의 의무가 문제되지 않고 또한 행동작용의 위법-적법의 구별도 특별한 문제가 되지 않기 때문에 종례의 성질이 다른 제도로 인정되어 왔던 행정상의 손해배상 제도와 손실보상 제도는 이념면에 있어서의 대립이 차츰 해소된면서 상호 접근하고 융화되는 경향이 있음을 의미한다. 따라서 행정상의 손해배상과 손실보상을 구별하지 않고 사회적 공평부담의 견지에서 피해자의 손해전보에 중점을 두어 통일적으로 고철하는 경향이 있으며 이 경우에는 국가 보상 또는 행정상 손해전보로 파악되고 있다. 다만 최근에는 행정상 손해전보 제도가 행정작용으로 인하여 생긴 국민의 재산상의 손해를 보전하기 위한 구제제도로써 충분하지 못하다는 점이 인식되면서 그 보완책으로써 ①공법상의 부당이득 반환 청구권 ② 공법상의 결과제거 청구권 ③수용유사 및 수용적 침해 이론이 모색되고 있다. 그러나 현행 실정법 제도의 구조에서는 손해배상과 손실보상을 일단 구별하고 있다. Ⅲ. 각국의 손실보상제도 행정상의 손실보상에 있어서 국가와 시대에 따라 그 보상에 관한 법 제도는 한결같지 아니하다. 그러나 손실보상제도는 인간사회의 역사적 발전의 소산이며 근대국가의 법의식에 기초를 두고 있으며 각국의 제도는 이러한 것들을 구체적 표현에 지나지 아니한다고 볼수 있다. 따라서 우리나라의 손실보상제도의 고찰에 있어서도 먼저 이 제도의 조류의 방향을 파악할 필요가 있다. 이 제도에 관한 비교법적 고찰이 필요한 이유는 바로 여기에 있다고 할 수 있다. (1) 미국의 손실보상제도 미국에서는 손실보상에 관하여도 각 주와 연방의 헌법이 그 취급을 달리하고 있기 때문에 이를 일률적으로 고찰하기 어려우나 개괄적으로 전체의 경향을 본다면 건국 초기에 있어서의 손실보상은 「수용된 재산 」에 대한 보상을 뜻하였으며 이것은 소유자의 입장에서의 가치를 기준으로 하되 영업상의 손실 및 수용의 결과 발생된 부수적인 손실에 대한 보상은 인정하지 아니하였다. 다만 이와 같이 수용에 따라 발생된 피수용물건 이외의 손실에 대한 보상을 고려하지 아니하는 원칙에는 두가지의 예외가 인정되었는데 그 하나는 토지의 일부를 수용한 경우의 잔지에 대한 보상이며 다른 하나는 「수용된 재산」의 가치에 대한 이자를 보상하는 경우가 있다 는 것이다. 그 후에 각주의 헌법은 손실보상 제도에 관한 많은 변화를 가져왔으며 판례는 보상의 기준을 피수용자의 주관적 가치에 의하지 아니하고 시장가치에 의하여 객관적으로 평가하게 되었다. 결국 미국에서는 처음에는 손실보상의 기준을 소유자에 있어서의 가치라는 주관적 가치에 의하는 반면에 보상의 대상 내지 항목은 극히 제한되었었으나 후기에 들어서면서 보상의 기준은 피수용물의 시장가치 즉,개관적 가치에 의하게 하고 보상의 대상을 대폭 확장하게 되었다. 이러한 사정은 미국에서의 손실보상제도가 영국의 그것과 비슷한 과정을 거쳐 발전되었음을 나타내는 것이라고 할수 있다. 미국의 공용징수에 대한 손실보상은 미국연방헌법 수정 제 5조에 의하여 보장되고 있다. 이 헌법 규정은 공용수용에 관한 개별적인 법의 명시규정이 없어도 손실보상을 인정하고 있으며 현실적인 공용수용이 동헌법 규정의 공용수용에 해당될 때에는 피해자는 헌법상의 청구권으로써 Turker Act에 의하여 청구권재판소(Court of Claims)에 손실보상을 청구할 수 있기 때문이다. 미국의 행정상의 손실보상제도에 있어서 보상액의 기준은 정하는 원칙으로써는 일찍이 「정당한 보상」의 관념을 성립하였는데 여기서는 「정당한 보상」이란 피수용재산의 일반적인 시장가치를 기준으로 하여 충분하고 완전한 가액으로서의 보상, 즉 완전한 재산적 보상을 뜻한다는 태도를 판례법으로 지켜오고 있다. (2) 우리나라의 손실보상제도 제헌헌법(1948)은 제 15조 제 3항에서 「공공의 필요에 의하여 국민의 재산권을 수용-사용 또는 제한은 법률이 정하는 바에 의하여 상당한 보상을 지급함으로써 행한다」라고 규정함으로써 공용수용에 따르는 손실보상을 법률에 유고하였다. 따라서 이 당시의 손실보상은 개별법률의 제정에 의하여 규체적으로 실현될 수 있다고 보아 학설은 이 규정에 관하여 입법지침설 혹은 위헌무임설의 입장에서 해석하였던 것이다. 제3 공화국헌법(1963)은 제 20조 제 3항에서 전기한 제헌헌법 제 15조 제 3항을 개정하여 바이마르 헌법 제 153조 제 2항 및 미국연방헌법수정 제 5조와 일본헌법 제 29조 제 3항에 입법례를 따라서 「공공필요에 의한 재산권의 수용-사용 또는 제한은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다」라고 규정한 것이다. 이 제 3 공화국헌법조항은 제헌헌법보다 국민의 재산권을 더 두텁게 보장하고 보상방법을 강화한 것으로서 보상의 기준은 시가보상의 원칙으로 하고 보상에 관한 헌법규정을 직접효력규정으로 간주케 하려 하였다. 대법원의 판례는 「정당한 보상」의 취지에 관한 해석에서 그 손실보상액의 결정의 객관적 가치를 완전하게 보상하여야 한다는 취지일뿐만 아니라 그 보상의 시가-방법등에 있어서도 어떠한 제한을 받아서는 안된다는 것으로 해석하였다. 그 후, 유신헌법(1972)에서는 제20조 3항에 「공공필요에 의한 재산권의 사용-수익 또는 제한 및 그 보상의 기초와 방법은 법률로 정한다.」고 규정하여 다시 개별적 법률유보의 방법을 취했고, 손실보상청구에 대한 강한 제약이 가해졌다. 그에 따라 대법원의 판례도 「개정헌법 제20조 제3항의 규정에 의하면 재산권의 수용-사용 또는 제한 및 그 보상의 기준과 방법은 법률로 정한다 라고 명시하고 있어서 적어도 개정헌법 시행후에 있어서는 개정전 헌법 제20조 제3항의 경우와는 달리 손실보상을 청구하려면 그 실보상의 기준을 정한 법률에 의하여서만 가능하다.」라고 하였다. 1980년에 이르러 제5공화국헌법은 제22조 제3항에서 「공공필요에 의한 재산권의 수용-사용 또는 제한은 법률로서 하되 보상을 지급하여야 한다. 보상은 공익 및 관계자의 이익을 정당하게 형량하여 법률로 정한다.」라고 규정했다가 제6공화국헌법은 다시 제3공화국과 같이 제23조 제3항에서 「정당한 보상」을 지급하도록 하여 피해자구제에 철저를 가하고 있으나, 많은 논란의 여지가 있다. 예컨대, 현행헌법상의 「정당한 보상」이라는 규정은 과거 제3공화국헌법의 규정과 같은 것으로서, 그렇다면 과거 「정당한 보상」의 개념이 완전한 시가보상을 의미하는 것이라고 판례가 해석하고 있음을 상기해볼 때에, 그것이 현행헌법상의 지가고시제와 어떤 방법으로 일관성있게 해석될 수 있겠는가는 문제인 것이다. 더욱이 손실보상의 구체적인 방법과 해결에 있어서 개별입법과 구체적 타당성의 문제가 주요한 관건이 되고 있는 우리 실정하에서는 더한층 종합적인 손실보상제도의 정립이 요망되는 것이다. Ⅳ. 손실보상의 원인 참고문헌 김동희, 행정법Ⅰ, 서울:박영사, 2000 김남진, 행정법Ⅰ, 서울:법문사, 1998. 김남진, 행정법의 기본문제, 서울:경문사, 1995. 석종현, 일반행정법(상), 서울:삼영사, 1996 윤세창, 행정법(상), 서울:박영사, 1995 이상규, 신행정법론(상), 서울:법문사, 1995 한국감정평가협회 - http://kapanet.co.kr/index.asp

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