해피레포트 - [법] 행정상 손해배상과 책임의 한계

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보고서설명
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본문일부/목차
Ⅰ. 서론 Ⅱ. 각국의 국가배상제도와 공무원개인책임 1. 독일 2. 프랑스 3. 영 국 4. 일 본 Ⅲ. 국가배상책임의 성질과 공무원의 개인책임 1. 배상책임의 성질 2. 공무원의 개인책임에 관한 학설 3. 판례 Ⅳ. 영조물의 설치-관리상의 하자로 인한 손해배상 Ⅴ. 배상액 및 배상책임자 ※ 참고문헌 Ⅰ. 서 론 행정상 손해배상은 공무원의 위법한 직무집행행위 또는 국가나 공공단체의 공공영조물의 설치 또는 관리의 하자로 인하여 개인에게 재산상의 손해를 가한 경우에 국가나 공공단체가 그 손해를 배상하는 것을 말한다. 이처럼 행정작용으로 인하여 국민의 권리. 이익을 침해하고 재산사의 손해를 야기하게 된 경우에, 행정상 손실보상과 함께 행정상 손해배상을 인정하는 것은 사유재산제를 보장해 주는 근대입헌국가에서 정의와 공평의 원리에 따른 것이라 할 수 있다. Ⅱ. 각국의 국가배상제도와 공무원개인책임 원래 공무원의 직무상의 불법행위로 인한 국가의 손해배상책임은 민사법상의 불법행위제도를 기반으로 한 것이었으나 그 책임의 주체가 국가 또는 공공단체라는 점에서 일반 민사책임과는 다르게 각국에서 다루어져 왔다고 할 수 있다. 근대국가의 초기에는 그 어느 국가나 행정주체의 불법행위에 의하여 손해가 발생한 경우에(행위자인 공무원 자신의 민사상의 불법행위책임을 별문제로 하고) 행정주체는 피해자에 대하여 배상책임을 지지 않는 것을 원칙으로 하고 있었다. 특히 행정주체의 공행정작용으로 인하여 손해가 발생한 경우에 그러하였다. 그러나 이러한 행정무책임의 원칙이 시민적 국가관하에서 허용될 수 없음은 말할 나위도 없다. 행정주체도 법의 지배하에 있고 사법적 심사를 받아야 하기 때문이다. 더욱이 행정기능이 확대됨에 따라 행정주체에 의한 권리침해의 기회도 증가되었을 뿐만 아니라 그 손해액도 거대화 되어 행정주체의 불법행위로 인한 손해를 피해자에게만 감수시킬 수 없게 되었다. 이리하여 각국은 입법에 의히여 혹은 판례법에 의하여 점차 행정주체의 손해배상책임을 인정하게 되었으며 점차 그 범위를 확대시켜 가고 있다. 1. 독 일 독일의 경우 역사적 배경에서 비롯된 것이기는 하나 기본법 제34조, 민법 제839조에 의하여 행정상 손해배상책임이 인정되고 있으며 국가배상책임만을 규율대상을 하는 개별법은 존재하지 않고 있다. 특이한 것은 직무책임제도인데 즉, 이는 국가가 당해공무원의 직무책임을 대위(일종의 면책적채무인수)하므로 공무원은 피해자에 대하여 직접 개인책임을 지지 않고, 다만 공무원에게 고의 또는 중과실이 있는 경우에 국가에게 구상권을 인정되는데 그친다. 따라서 공무원이 민법 제839조에 의하여 개인책임을 지는 것은 국가가 대위책임을 지지 않는 경우(우편사업, 외무관계, 외국인)에 한하게 된다. 이러한 소위 직무책임제도는 그 후 일본에 까지 영향을 주게 되고 한국국가배상제도해석과 관련하여 우리나라 행정법학계에 많은 영향을 주게 되는데 위 제도를 제대로 이해하기 위해서는 독일의 특유한 역사적 배경을 알아야 하기 때문에 이 절에서는 독일 국가배상제도의 연혁에 대하여 살펴보기로 한다. 1) 연혁 (1) 직무책임성립이전의 시대 독일에 있어서 초기에는 주권무책임의 이론에 의하여 공무원의 직무위반행위에 대해서는 공무원 자신이 책임을 져야하며, 국가는 책임이 없다는 입장을 취하였다. 그러나 이러한 공무원의 불법행위책임에 관하여 공무원이 사인과 동일하게 취급된다 해도 역시 공무원책임으로서의 특수성이 인식되었고 따라서 여러 가지 형태로 공무원책임의 제한이 시도되었다. (2) 직무책임의 성립 독일민법의 시행에 관한 법률(BGB Einfuhrungsgesetz) 제87조가 국가책임에 관한 규율을 각 란트(Land)에 맡겼기 때문에 제국의 각 란트의 입법은 각기 다르게 진행되었는데, 일부 란트만이 전래의 법상태를 고집하였을뿐이고, 대부분의 란트는 보충적인 국가책임(subsidiare Staatshaftung)을 인정하였다. 즉, 독일민법 제839조에 의한 공무원의 책임을 국가에로이전(Haftungsuberleitung auf Staat)하는 규정을 둠으로써, 국가는 공무원에 대신하여 책임을 지도록하는 직무책임(Amtshaftung)모델을 택한 것이다. 이러한직무책임은 먼저 Wurttemberg, Baden, Bayern 등의 란트에서 시행되었고, 그 후 프로이센의 1909년 국가책임법(Staatshaftungsgesetz)과,제국의1910년제국공무원책임법(Reichsbeamtenhaftungsgesetz)에서 이를 받아들였으며, 결국에 1919년의 바이마르 공화국 헌법 제131조는 「공무원이 그에게 위임된 공권력을 행사함에 있어서 제3자에 대한 직무상의무를 위반한 경우에는 원칙적으로 공무원의 직무가 귀속되는 국가 또는 공공단체가 책임을 진다」고 규정함으로써 직무책임이 헌법적으로 보장되게 되었다. 그러나 곧이어 직무책임제도의 불비가 인정되면서 해석론에 의한 결함의 시정에 심혈을 기울이게 되고, 특히 공무원책임이론에 기한 직무책임제도는 이론적 모순을 이루는 것으로서 입법론적 비판이 되고 있다. 즉 이러한 직무책임제도는 실제 운용상에 있어서 많은 문제점이 지적되었으며, 법원은 국민의 권리구제를 위하여 이를 과실의 객관화, 수용유사적 침해, 결과제거청구권 등의 법리를 통하여 해결하고자 하였다. 그러나 판례법에 의한 구제의 확장은 한계가 있으며, 한편으론 이론적 혼란을 가져온다는 비판을 받기도 하였다. (3) 국가책임법의 제정 이에 따라 연방의회는 종전의 직무책임제도에 대체하여 1981년 6월 26일 새로이 국가책임법(Staatshaftungsgesetz)을 제정하였다. 새 국가책임법은 공무원의 직무의무위반행위로 인한 손해에 대하여 종전과 같이 국가가 공무원의 책임을 대신 인수하여 책임을 지는 것이 아니라 국가의 자기책임을 택하였고(제1조 제1항), 결과제거청구권도 명문으로 인정하였으며(제3조 제1항 1문), 위법-무과실행위로 인한 국가의 책임도 인정(제2조 제1항 3문, 제2조 제2항)하는 등 종래의 문제점을 상당부분 입법적으로 해결하였다. 그러나 동법은 Waden-Wurt temberg 등 5개 란트의 제소에 의하여 1983년 10월 19일 연방헌법재판소에 의해 「국가배상책임법의 입법은 연방의 입법권한에 속하지 않는다」는 이유로 위헌판결을 받음으로써, 다시금 독일의 국가배상책임은 원점으로 돌아가 민법 제839조와 기본법 제34조의 결합에 의하여 행해지게 되었다. 2) 현행국가배상제도 (1) 개 설 앞에서 살펴본 바와 같이 독일에 있어서는 민법(BGB) 제839조와 기본법(GG) 제34조가 결합하여 국가의 배상책임을 인정하고 있다. 즉, 민법 제839조 제1항은 「공무원이 고의 또는 과실로 제3자에 대한 직무상의 의무를 위반한 때에는 그 제3자에 대하여 이로 인하여 발생한 손해를 배상하여야 한다」고 함으로써, 공무원의 직무위반행위로 인한 손해에 대해서는 공무원 자신이 책임을 지도록 하고 있으며, 다른 한편 기본법 제34조는 「공무원이 자기에게 부여된 공무수행 중 제3자에 대하여 그의 직무의무를 위반한 경우에는 그가 속한 국가나 단체가 책임을 진다」고 함으로써, 공무원의 책임을 국가에 이전시키고 있다. 즉, 기본법 제34조는 공무원이 사적으로 져야 할 배상책임을 국가에로 이전시키는 소극적 규범에 지나지 않으며, 따라서 직무책임은 직접적인 국가책임(eine unmittelbare Staatshaftung)이 아니라 간접적인 국가책임(eine mittelbare Staatshaftung)에 속한다고 할 것이다. (2) 국가배상책임(직무책임)의 요건 ① 공무의 집행 공무라 함은 고권적 또는 공법적 행위라고 이해되며 국가의 사법적 작용을 집행함에 있어서 발생한 손해는 직무책임의 대상이 되지 않는다. 또한 손해를 발생케 한 행위는 `공무를 집행함에 있어서` 행한 것이어야 한다. 이것은 손해발생행위가 직무집행과 외적-내적 관련을 가져야 한다는 것을 의미한다. ② 제3자에 대한 직무상 의무의 위반 공무원은 1) 직무상 의무를 위반하였어야 하며, 2) 그 의무는 손해를 받은 자에 대해 존재하는 의무이어야 한다. 여기에서 직무의무라 함은 (고용주인) 국가에 대한 직무상 관계에서 공무원에게 부여되는 의무를 의미하는 것이며 이와 더불어 그 직무의무가 제3자 보호를 목적으로 하고 있음이 요구되고 있다. 이는 주관적 공권의 성립요건에서 [제3자보호(사적 이익의 보호)]를 요구하는 것에 상응하는 것이라 할 수 있다. ③ 유책 (Verschulden) 국가의 직무책임은 과실책임에 입각하고 있으며, 따라서 공무원의 고의 또는 과실있는 행위를 전제로 한다. 과실여부는 「구체적인 행위를 한 공무원」을 기준으로 하는 것이 아니라 「의무에 충실한 평균적 공무원」(pflichtgetreuen Durchschnitteamten)을 기준으로 판단하며 더 나아가 조직과실이론 등에 의해서 광범한 과실의 객관화가 이루어지고 있는 점에 유의하여야 할 것이다. ④ 인과관계 (Kausalitat) 국가에 대해 배상책임을 묻기 위해서는 공무원의 직무의무위반과 피해자의 손해 사이에 인과관계가 있어야 한다. 여기에서 민법상의 불법행위에 기한 손해배상책임에 있어서와 마찬가지로 상당인과관계이론(Adaquanztheorie)이 적용된다. ⑤ 책임배제(제한)규정의 부존재 배상책임제한규정은 여러 법률에서 존재하는데, 크게는 민법 제839조에 의한 배상책임제한과 그 밖의 개별법에 의한 배상책임제한으로 나누어 볼 수 있다. 전자는 일정한 경우에 공무원의 책임을 면제함으로써 국가의 직무책임도 성립하지 않게 하는 것인데 대하여, 후자는 주로 공무원의 책임은 인정하지만, 국가에 의한 책임의 인수를 배제하는 것이라 할 수 있다. 2. 프랑스 프랑스에서도 19세기까지는 국가책임을 부인하였는데 그것은 군주신권설과 주권무책임의 이론에 연유한 것이었다. 그러던 것이 1789년과 1790년에 프랑스는 시민은 행정수반의 승인을 얻어 공무원을 소추할 수 있다는 법률을 제정함으로써 일단 국가책임의 터전을 마련하였다. 국가배상책임의 원칙적인 승인 내지는 그 법제의 사법상의 손해배상제도에 대한 독자성을 선언한 것은 일반적으로 1873년 관할재판소(Tribunal des conflits)의 Blanco판결로 인정되고 있으며,이 판결이후 국가배상제도는 기본적으로 Conseil d`Etat의 판례에 의하여 정립-발달되어 왔다. 그 결과 오늘날 프랑스의 국가배상제도는 내용적으로 과실책임(Responsabilite pour faute)과 위험책임(Responsabilite pour risque) 내지는 무과실책임(Responsabilite sans faute)의 이원적 구조를 취하고 있다. 1) 국가책임과 공무원책임의 구별 프랑스에 있어 국가책임과 공무원책임의 구별기준은 앞에서 본 바와 같이 역무과실(faute de service)과 개인과실(faute individuelle)의 구분에 두고 있다. 즉, 가해행위가 직무행위(fait de service)로서 역무과실의 성격을 띠우는 경우에는 국가책임이, 그리고 동 행위가 공무원의 개인행위(fait individuel)로서 개인과실의 성격을 가지는 경우에는 공무원의 개인책임이 발생하는 것이다. (1) 역무과실의 개념 역무과실이란, 민법상의 인간의 과실과는 상이한 것으로 행정배상제도에 특유한 관념으로서 구체적 내용은 다음과 같다. 즉, 역무과실은 역무(행정)의 정상운영상의 흠결을 의미하는 것으로서 개인과실과 마찬가지로 자연인인 공무원의 작위-부작위에 기인하는 것이나 그 귀책사유로 되지 아니하는 것을 말한다. 또한, 역무과실은 위법성과의 관계에서는 상당히 독자적이며 구체적 성격을 띠는 것이다. (2) 개인과실의 개념 개인과실은 그것이 직무와 관련하여 행하여 질 경우에도 그것은 공무원 개인의 행위로서 그로 인한 손해에 대해서는 공무원의 사적 책임이 발생하는 것이다. 그러나 역무과실도 내용적으로 자연인인 공무원의 행위에 귀결된다는 점에서는 양자의 구별은 명확한 것도 용이한 것도 아니다. 이에 관하여는 명문상의 규정은 없고 또한 판례는 경험적 방법에 입각하고 있다. 즉 ① 직무외에서의 과실행위 ② 고의적 과실(faute intentionelle) ③ 중과실의 경우에는 원칙적으로 개인과실의 성격을 가진다고 할 것이다. 2) 과실-책임의 중복이론 (1) 과실의 중복원칙 (cumul des fautes) 과실의 중복은 Anguet판결(C.E.5 fevier 1911)에서 정립된 것인데 손해가 단일사유가 아니라 그 내용상 일부는 역무과실, 일부는 개인과실의 성격을 가지는 여러 사유의 결합에 의하여 발생하는 경우 피해자는 국가 또는 공무원에 대하여 선택적으로 피해액 전액의 배상을 청구할 수 있다는 것이다. 이러한 과실의 중복이론은 개인과실-역무과실구분의 논리적 연장이라고 할 수 있다. (2) 책임의 중복원칙 (cumul des responsabilite) 참고자료 [1] 강구철, 강의 행정법Ⅰ, 서울:학연사, 1993 [2] 김도창, 일반행정법론(상), 서울:청운사, 1993 [3] 김동희, 행정법Ⅰ, 박영사, 1996 [4] 김철수, 헌법학개론, 서울:박영사, 1993 [5] 박윤흔, 최신행정법강의(상), 서울: 국민서관, 1995 [6] 석종현, 일반행정법(상), 삼영사, 1991 [7] 서희원, 영미법강의, 박영사, 1975 [8] 이상규, 국가보상법, 법문사, 1995 [9] 한견우, 행정법Ⅰ, 홍문사, 1995 [10] 허 영, 한국헌법론, 1994 [11] 강구철, 행정상 손해배상제도의 발전 -독일의 책임이론을 중심으로- , 국가배상제도 의 제문제, 법무자료 제141집, 서울:법무부, 1991 [12] 프랑스의 국가배상제도에 관한 연구, 명지대 사회과학 논총, 1986 [13] 영-미의 국가배상제도에 관한 연구, 관동대 논문집, 1987.2. [14] 김기동, 국가배상과 공무원의 개인책임(판례평석), 법조 [15] 공무원의 직무집행중 불법행위로 타인에게 손해를 입힌 경우, 공무원의 개인책임 성립여부(판례연구), 1996.6월호, 판례월보사 [16] 이규석, 「영국의 국가배상책임제도에 관하여」, 법제월보, 1955.3 [17] http://publica.chungju.ac.kr/student/alumi/a_6/9952415

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