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본문일부/목차
목차 Ⅰ.서론 1.선정이유 Ⅱ.본론 1.지방자치의 본질 및 근거 2.지방자치단체의 권한 (1)헌법과 지방자치권 1)헌법과 지방자치 2)헌법상의 자치권능 3.현행 지방자치법상 문제점 4.국가의 관여 (1)국가관여의 필요성 (2)국가관여의 법적 근거 (3)국가와 지방자치단체의 관계 (4)국가관여의 기능 (5)국가에 의한 관여의 종류 및 문제점 1) 입법기관에 의한 관여 2) 사법기관에 의한 관여 3)행정기관에 의한 관여 (6)권력적 통제와 비권력적 통제 1)권력적 통제방식 2)비권력적 통제 5.지방자치단체에 대한 국가관여의 기준과 문제점 6.현행법상 국가의 관여기관과 그 문제점 7.우리나라 사례 (1)우리나라 판례 8.외국의 사례 (1)현황 1)일본의 사례 2)시사점 Ⅲ.결론 ! 사견 참고문헌리스트 Ⅰ.서론 1.선정이유 지방자치단체에 대한 국가의 관여의 정당성은 ① 국가라는 전체이익과 지방자치단체라는 부분이익과의 조화 내지 일치에서 찾을 수 있다. ② 지방자치단체가 국가의 위임을 받아서 사무를 처리하는 경우와 국가의 재정적 지원을 받아서 사무를 처리하는 경우가 많다는 점에서 찾을 수 있다. 그러나 이러한 이유에서 지방자치단체에 대한 국가의 관여가 인정된다 하더라도 헌법상의 자치권보장의 취지에 비추어 지방자치단체에 대한 국가의 관여는 지방자치단체의 자치권에 관한 전권한성의 원칙과 자기책임의 원칙을 위배할 수는 없다. 오늘날의 국가와 지방자치단체의 기본적 관계는 각각의 입장에서 행정기능과 행정책임을 분담하면서 주민의 복리증진이라는 하나의 목적을 향하여 협력하는 협동관계에 있다 할 것이다. 지방행정은 자치에 의하여 하려는 것이 헌법 및 지방자치법의 기본취지이다. 그러나 지방자치단체도 국가 내의 존재이므로 국가적 통일, 국가적 생활의 원활한 운용이라는 견지에서 국가의 지방자치단체에의 관여 및 양자의 긴밀한 관계유지는 필요하다. 국가가 지금까지는 지방자치단체의 행정에 어떤 방식으로 관여해 왔으며, 그러한 방식의 문제점은 무엇이고, 이를 해결하기 위한 방안은 어떠한 것이 있는지 검토해보기 위해서이다. Ⅱ.본론 1.지방자치의 본질 및 근거 자치행정의 본질 및 근거를 주민자치 내지 영국 형 자치이냐, 단체자치 내지 법적의미의 자치이냐, 그리고 고유권설이냐, 전래권설이냐에 따라 국가의 관여문제도 차이를 가져오게 된다. 영-미에서는 국가의 권력적 감독에 갈음하여 중앙과 지방간의 기술적-비권력적인 조정-협동의 방식에 의하게 되고, 종래 대륙법계국가에서는 지방자치단체에 대한 일반적-후견감독을 취해 왔었다. 오늘날은 대륙법계국가에서도 국가의 일반적-후견적 감독은 폐지하고 행정권에 의한 관여는 개별적-법적 감독을 하고, 실질적 내용에 있어서도 권력적 관여는 가능한 제한하고 주로 조언-권고 등 비권력적 관여에 그치도록 하고 있다. 우리나라 새 지방자치법은 국가와 자치단체간의 기본적 관계를 권력적 감독관계에서 비권력적인 조정-협동관계로 변경시켰다고 할 것이다. 이는 지방자치단체가 헌법에 의하여 보장된 이른바 제도적 보장의 하나로서 지방자치단체에 대한 국가의 관여는 최소한도에 그쳐야 한다는 헌법의 요청을 충실하게 반영한 것이라 하겠다. 2.지방자치단체의 권한 (1)헌법과 지방자치권 1)헌법과 지방자치 지방자치는 우리나라 최초 헌법(1947. 7. 17 재정)에서부터 민주국가의 기본질서로 보장되어 왔다. 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있데 하였으며 지방자치단체에 의회와 장을 두고 그 조직, 운영, 선임방법 등을 모두 법률로 정하게 하였다. 2)헌법상의 자치권능 지방자치단체는 일정한 지역에서 그 주민의 복리증진을 위한 사무를 처리할 권능을 가지게 된다. 자치권은 국가로부터 부여되는 것이나 그 근거와 기본적인 사항은 재개 헌법으로 규정, 보장되고 있다. 우리나라에서도 헌법제정 이래 지방자치의 장을 두고 자치권을 보장하고 있으며 그 범위는 법률로 정하게 하고 있다. (헌법 제117조~118조) ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리한다. 헌법은 주민생활의 편익증진을 위한 기본적 책무를 자치단체에 부여하고 있으며, 따라서 법률에 의거 제한되지 않는 한 이 분야에서 자치사무의 영역은 자유롭다고 할 수 있다. ② 지방자치단체는 재산을 관리한다. 이는 재산의 조성과 관리는 물론 세입 세출을 포괄하는 재정자주권을 자치단체에 부여한 것으로 볼 수 있다. ③ 지방자치단체는 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 이는 자치입법권으로 법령의 범위 내라는 유보가 있기는 하나 자치단체는 주민생활에 영향을 줄 수 있는 법규를 제정할 권능을 갖는 것이다. ④ 자치권능을 수행하기 위한 조직의 기본으로서는 지방의회와 자치단체의장을 두며 그 조직구성, 운영 등은 법률로 정하게 하고 있다. 따라서 자치단체에서 의회와 장은 필수적인 기구이며 이런 의미에서 의회와 장의 통합된 형태인 기관통합형의 채택은 배제되고 있다고 보는 것이다. ⑤ 자치단체의 종류를 법률로 정하게 하고 있다. 자치단체의 종류는 헌법에서 직적 정하지 않고 법률로 정하게 함으로써 지방자치에 관한 한 모두 법률로 유보하고 있는 데 특징이 있다. 이는 자치의 기본사항에 대해 법률이 아닌 규정으로는 제한할 수 없게 한 의미도 갖는다. 그리고 자치에 관한 이러한 제한은 법률이라 하더라도 지방자치의 본질을 침해할 수는 없는 것으로 보고 있다. 3.현행 지방자치법상 문제점 지방자치법 제9장은 지방자치단체에 대한 국가의 지도와 감독, 즉 국가의 관여를 독립된 장으로 규정하고 있으나, (1)지방자치단체에 대한 국가의 관여에 대해서는 그가 처리하는 업무의 성질에 따라 국가사무에 대한 관여규정과 자치사무에 대한 관여규정의 구분이 불명확하여 체계상 혼재하고 있다는데 문제가 있다. (2)지방자치법의 규정을 관여수단마다 관여관청, 관여기준, 관여내용을 정하고 있어 중복이 심하고 체계적인 이해를 흐리게 할 우려가 있다. 국가관여에 관한 법률규정은 그 해석에 따라 지방자치행정의 운영이 좌우될 수도 있다는 점을 고려한다면 이를 보다 명백하고 체계적으로 규율할 필요가 있다. 지방자치법 제159조에 의하면 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 “공익을 현저히 해한다고 판단될 때에는” 국가는 재의를 요구하게 할 수 있게 되어 있다. 이는 합목적적인 견지에서 국가관여가 허용된다는 오해를 불러일으킬 수 있다. 이와 같은 지방자치단체의 합목적적인 판단에 대하여 국가가 관여하는 것은 헌법 제117조 제1항에 부합되지 않는 것으로 판단된다. 또한 지방자치법 기타 특별법에서 지방자치단체에 대한 국가의 승인을 규정하면서도 승인의 기준을 정하고 있지 않다는데 문제가 있다. 4.국가의 관여 (1)국가관여의 필요성 국가의 관여란 지방자치단체의 적법한 행정을 보장하고 행정능력을 보완하여 건전한 자치행정을 실현하기 위한 국가의 행정활동을 말한다. 통설에서 말하는 행정적 관여만이 국가관여의 개념에 포함되는 것이고 입법적 통제, 사법적 통제는 관여의 개념에서 제외된다. 왜냐하면 입법적 통제란 국가의 지방자치단체에 대한 형성권을 의미하는 것이고 국가관여의 전제조건인 기준을 정하는 작용일 뿐 지방자치단체의 활동에 대한 직접적인 관여가 아니며, 사법적 통제 역시 지방자치단체가 국가의 사법권에 복종한다는 의미를 가질 뿐 특별한 의미를 갖는 것이 아니기 때문이다. (2)국가관여의 법적 근거 국가의 관여로 지방자치단체의 자치권이 침해당하는 경우에는 법치행정상 법률유보의 원칙에 따라야 한다. 따라서 침해적인 관여권의 행사를 위해서는 반드시 법률상의 근거가 있어야 한다. 자치행정에 대한 국가관여의 법적 근거는 헌법상 명시적인 규정은 없으나, 헌법 제117조 제1항에서 조례제정의 법적제한 가능성을 명시하고 있으며, 제118조 제2항에서도 지방자치단체의 조직과 운영에 대한 법률유보를 정하고 있음에 비추어 국가관여의 내용은 입법자가 제정한 법률에 유보되어 있다고 볼 수 있다. 이런 의미에서 헌법은 지방자치단체에 대한 국가관여의 가능성을 전제하고 있는 것이다. 국가의 관여에 대한 법률적 근거로서는 지방자치법에서 정하고 있는 조언, 지원, 시정명령, 감사권, 재의의 요구, 제소, 보고, 승인, 직무대행자의 지정, 지방자치단체조합의 설립명령 등을 들 수 있다. 이외에도 정부조직법, 감사원법, 기타 특별법에 국가의 관여에 관한 규정이 산재되어 있다. (3)국가와 지방자치단체의 관계 지방자치단체는 헌법 제117조 제1항에서 지방자치를 제도적으로 보장하고 있고 자치권을 본질적인 요소로 하는 공법상의 법인이므로 원칙적으로 국가의 간섭을 받음이 없이 독자적으로 자치업무를 자기책임 하에서 수행한다. 따라서 지방자치단체는 국가의 하부행정기관이 아니다. 그러면서도 지방자치단체는 전체로서의 국가를 이루는 한 구성부분이며 항상 국가와의 관련성 속에서 그 위치가 논의되어야 한다. 이러한 점에서 지방자치단체에 대한 국가 관여는 양자의 긴장관계를 해소하고 협력관계를 발전시키는데 기여하여야 한다. 이를 위하여 국가는 지방자치단체의 자치권을 존중하고 또한 동시에 지방자치단체가 국가로부터 고립하여 관련성이 단절되지 아니하도록 관여권을 행사한다. (4)국가관여의 기능 지방자치단체에 대한 국가의 관여는 다음과 같은 기능을 수행한다고 볼 수 있다. 첫째, 국가의 관여는 지방자치단체 활동에 대한 적법성을 보장한다. 지방자치단체는 공권력의 행사주체로서 법치행정의 원리에 구속된다. 법규의 존재가 곧 그 준수를 보장하는 것은 아니므로 국가가 지방자치행정을 사전에 혹은 사후에 관여하여 위법한 활동을 예방하고 교정함으로써 적법성을 확보한다. 이 때 국가는 지방자치단체에 대해서 법질서의 유지자로서의 지위에 선다. 둘째, 법률을 통한 국가의 관여는 국가의 이익을 표현하는 것이며 그 법률의 준수를 보장하는 것은 곧 국가이익의 보장을 의미한다. 셋째, 국가의 관여는 지방자치행정의 원활한 수행이 해당 지방자치단체의 이익일 뿐만 아니라 국가전체의 이익에 관련되므로 국가는 지방자치행정이 원활하게 수행되도록 지원하고 보호할 필요가 있다. (5)국가에 의한 관여의 종류 및 문제점 참고문헌리스트 김철용, 행정법Ⅱ, 박영사, 장병구, 지방 자치 행정론, 형설출판사 한원택, 지방 행정론, 법무사 신봉기, 행정법강의, 대명출판사

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